Oleh Dr.Priyambudi,S.H.,M.H.
Penulis adalah Kepala
Kejaksaan Negeri Pulang Pisau
PENYELESAIAN KASUS DUGAAN PELANGGARAN HAM BERAT SEBELUM BERLAKUNYA UU No. 26 Tahun 2000 tentang PENGADILAN HAK ASASI MANUSIA
Asas Non Retroaktif
Dalam Black’s Law Dictionary dikatakan Retroactivie adalah extending in scope or effect to matters that have occured in the past. Di Indonesia istilah yang dekat dan sering dipergunakan adalah ‘berlaku surut’. Asas non-retroaktif ini biasanya juga dikaitkan dengan asas yang ada dalam hukum pidana yang berbunyi nullum delictum noela poena sinea pravea lege poenali (Tiada suatu perbuatan dapat dipidana kecuali atas kekuatan aturan pidana dalam perundang-undangan yang telah ada sebelum perbuatan dilakukan) atau yang lebih singkat atau lebih dikenal dengan asas Legalitas.
Di Indonesia dahulu pernah terdapat aturan yang telah mengatur mengenai asas non-retroative ini, tepatnya pada masa Hindia Belanda, yaitu pada pasal 3 Algemene Bepalingen van Wetgeving (AB) yang terjemahannya : “Undang-undang hanya mengikat untuk masa mendatang dan tidak mempunyai kekuatan yang berlaku surut.” Atas ketentuan tersebut Prof. Purnadi Purbacaraka dan Prof. Dr. Soerjono Soekanto dalam bukunya Perundang Undangan dan Yurisprudensi menjelaskan bahwa arti daripada asas ini adalah bahwa undang-undang hanya boleh dipergunakan terhadap peristiwa yang disebut dalam undang-undang tersebut dan terjadi setelah undang-undang itu dinyatakan berlaku.[1]
Pada era sekarang ini di Indonesia 2 (dua) aturan yang berkaitan dengan asas non-retroactive atau larangan memberlakukan surut suatu peraturan perundangan, yaitu dalam Pasal 28 (i) UUD 1945, “…..dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun” dan Pasal 1 ayat (1) KUHP, “Tiada suatu perbuatan dapat dipidana kecuali berdasarkan kekuatan ketentuan perundang-undangan pidana yang telah ada sebelumnya”. Dari ketentuan Pasal 28 i UUD 1945 serta AB terlihat bahwa asas non retroaktif berkaitan dengan 2 hal, yaitu peraturan perundang-undangan dan penerapan norma dari suatu peraturan perundangan. Suatu peraturan dapat dianggap melanggar asas non-retroaktif jika aturan didalamnya menyatakan bahwa norma yang diaturnya berlaku juga untuk peristiwa terjadi sebelum aturan tersebut diundangkan. Pemberlakuan secara surut ini umumnya terdapat dalam pasal yang mengatur ketentuan penutup. Umumnya dalam ketentuan penutup tersebut disebutkan secara tegas bahwa aturan tersebut berlaku surut. Akan tetapi tak jarang pemberlakuan surut tidak disebutkan secara tegas, hanya saja hal tersebut dapat dilihat dari adanya selisih yang mundur antara tanggal pemberlakuan dengan tanggal pengesahan.
Penerapan asas ini sebenarnya tidak mutlak, terdapat pengecualian-pengecualian, seperti yang terdapat dalam Pasal 1 ayat (2) KUHP dan tindak pidana yang dikategorikan sebagai extra ordinary crimes. Kedua aturan itu pada dasarnya merupakan penerapan dari asas yang ada dalam hukum pidana, oleh karenanya tidak aneh juga jika banyak kalangan yang berpendapat bahwa asas non-retroactive hanya berlaku bagi hukum pidana materil saja. Hal ini diperkuat lagi jika pasal 28 i UUD 1945 di atas ditafsirkan dengan metode penafsiran hukum yang ada maka terlihat bahwa pasal tersebut memang dimaksudkan hanya untuk pidana saja khususnya pidana materil.
Tindak pidana yang dikategorikan sebagai extra ordinary crimes diantaranya adalah tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme dan pelanggaran HAM berat. Pengecualian atas kejahatan yang bersifat extra ordinary terdapat dalam UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia. Dalam UU tersebut diperbolehkan pemeriksaan dan penghukuman atas kejahatan HAM Berat yang terjadi sebelum disahkannya UU No. 26/2000 dengan menggunakan UU tersebut dengan ketentuan khusus, yaitu dengan menggunakan mekanisme Pengadilan HAM Ad Hoc yang pembentukannya harus disetujui terlebih dahulu oleh DPR. Menurut pasal 43 ayat 1 UU No.26 tahun 2000, Pengadilan HAM Ad Hoc adalah pengadilan yang memeriksa, mengadili , dan memutus pelanggaran HAM yang berat yang terjadi sebelum berlakunya UU No. 26 tahun 2000. Dengan demikian undang undang pengadilan HAM berlaku surut atau retroaktif. Pelanggaran HAM yang berat mempunyai sifat khusus dan digolongkan sebagai kejahatan yang luar biasa (exrtra ordinary crime). Oleh karena itu, pasal 28 ayat 2 Undang Undang Dasar 1945 dan hukum internasional menentukan bahwa asas retroaktif berlaku dalam menyelesaikan kasus-kasus pelanggaran HAM yang berat. Asas retroaktif merupakan dasar yang membolehkan suatu peraturan perundang-undangan dapat berlaku surut ke belakang. Hal ini berbeda dengan kejahatan biasa (ordinary crime) yang perbuatannya baru dapat dihukum setelah ada hukumnya/undang-undangnya terlebih dahulu. Asas yang berlaku dalam penanganan kejahatan biasa adalah asas legalitas.
Perkembangan signifikan dalam penegakan HAM di Indonesia sejak runtuhnya rezim represif “Orde Baru” adalah diundangkannya UU 26/2000 yang mendasari pembentukan pengadilan HAM yang khususnya menangani pelanggaran HAM yang dikategorikan dalam “pelanggaran HAM yang berat” (gross violations of human rights). UU 26/2000 tersebut menciptakan dua keunikan, yakni, pertama, dilakukannya penanganan pelanggran HAM yang berat oleh pengadilan khusus dan, kedua, ditetapkannya Komnas HAM sebagai lembaga penyelidik. Di samping itu, signifikansi lain UU 26/2000 menyangkut lingkup berlakunya di lihat dari segi waktu, yakni, tidak saja bagi pelanggaran HAM yang berat yang terjadi setelah mulai berlakunya undang-undang tersebut melainkan juga pelanggaran HAM yang berat yang terjadi sebelum berlakunya undang-undang itu. Hal ini juga berarti bahwa Indonesia telah mengadopsi prinsip yang dianut oleh hukum kebiasaan internasional yang memungkinkan diadilinya kejahatan jenis tertentu yang bersifat sangat serius dan yang menyangkut kepentingan komunitas internasional secara keseluruhan melalui penerapan asas retroaktif peraturan perundang-undangan yang bersangkutan, yang pada hakikatnya merupakan pengecualian dari prinsip nullum crimen sine lege dan nulla poena sine praevia lege poenali sebagai prinsip umum hukum pidana.
Penyelesaian Kasus Pelanggaran HAM Berat Sebelum Berlakunya UU No. 26 Tahun 2000
Istilah pelanggaran berat hak asasi manusia (HAM) atau dalam bahasa Inggris disebut gross violation of human rights tidak diterangkan dalam satu difinisi yang secara memadai memuat unsur-unsur tindak pidana tersebut. Istilah pelanggaran berat HAM muncul untuk menggambarkan dahsyatnya akibat yang timbul dari perbuatan pidana tersebut terhadap raga, jiwa, martabat, peradaban, dan sumberdaya kehidupan manusia. Tindak kejahatan tersebut dilakukan oleh pelakunya dengan maksud dan tujuan yang jelas untuk menyerang dan menghancurkan orang-orang tertentu atau sekelompok manusia sehingga membawa akibat atau dampak yang luas.
Sejarah bangsa Indonesia hingga kini mencatat berbagai penderitaan, kesengsaraan dan kesenjangan sosial yang disebabkan oleh perilaku tidak adil dan diskriminatif atas dasar ras, etnik, warna kulit, budaya, bahasa, agama, jenis kelamin, golongan, dan status sosial lainnya. Perilaku tidak adil dan diskriminatif tersebut merupakan pelanggaran HAM, baik yang bersifat vertikal (dilakukan aparat negara terhadap warga negara atau sebaliknya) maupun yang bersifat horisontal (antar warga negara sendiri) dan tak sedikit yang termasuk dalam kategori pelanggaran HAM berat (Groos Violation of Human Rights).
Negara dan pemerintah dalam rangka menjunjung tinggi Hak Asasi Manusia maka terhadap pelanggaran HAM dikenakan sanksi sesuai hukum yang berlaku sedangkan bagi pelanggaran HAM yang berat dirumuskan dalam UU RI No. 26 Tahun 2000. Yang dimaksud dengan pelanggaran HAM berat ialah, pertama : kejahatan Genosida, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 huruf A adalah setiap perbuatan yang dilakukan dengan maksud untuk menghancurkan atau memusnahkan seluruh atau sebagian kelompok bangsa, ras, kelompok etnis, kelompok agama, dengan cara :
- Membunuh anggota kelompok;
- Mengakibatkan penderitaan fisik atau mental yang berat terhadap anggota-anggota kelompok;
- Menciptakan kondisi kehidupan kelompok yang akan mengakibatkan pemusnahan secara fisik seluruh atau sebagiannya;
- Memaksakan tindakan-tindakan yang bertujuan mencegah kelahiran di dalam kelompok;
- Memindahkan secara paksa anak-anak dari kelompok tertentu ke kelompok lain;
Kedua : Kejahatan kemanusiaan, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 huruf B adalah salah satu perbuatan yang dilakukan sebagai bagian serangan yang meluas atau sistematik yang diketahuinya bahwa serangan tersebut ditujukan secara langsung terhadap penduduk sipil berupa :
- Pembunuhan;
- Pemusnahan;
- Perbudakan;
- Pengusiran atau pemindahan penduduk secara paksa;
- Perampasan kemerdekaan atau perampasan kebebasan fisik lain secara sewenang-wenang yang melanggar ketentuan (asas-asas) pokok hukum internasional;
- Penyiksaan;
- Perkosaan, perbudakan seksual, pelacuran secara paksa, pemaksaan kehamilan, pemandulan atau sterilisasi secara paksa atau bentuk-bentuk kekerasan seksual lain yang setara;
- Penganiayaan terhadap suatu kelompok tertentu atau perkumpulan yang didasari persamaan paham politik, ras, kebangsaan ,agama, etnis, budaya, jenis kelamin atau alasan lain yang telah diakui secara universal sebagai hal yang dilarang menurut hukum internasional;
- Penghilangan orang secara paksa;
- Kejahatan apartheid.
Dengan semakin terbukanya iklim reformasi dan demokratisasi maka terkuak berbagai kasus dugaan pelanggaran HAM berat yang terjadi di era lalu (orde baru dan bahkan orde lama) sebelum diundangkannya UU No. 26 Tahun 2000, sebut saja dugaan pembunuhan massal yang mengikuti peristiwa G30S tahun 1965, penembak misterius (Petrus) di awal 1980-an, peristiwa Tanjung Priok 1984, peristiwa Talangsari di Lampung, kasus Santa Cruz (Insiden Dilli, 19 November 1991), peristiwa tindak kekerasan di Timor Timur pasca referendum 1999 dan mungkin masih ada lagi yang lainnya.
Menurut ketentuan UU No. 26 Tahun 2000, pelanggaran HAM berat yang terjadi sebelum berlakunya UU tersebut dapat diselesaikan melalui Pengadilan HAM Ad hoc yang dibentuk dengan Keputusan Presiden atas usul DPR (Pasal 43) atau melalui Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (Pasal 47).
Namun begitu, penulis mempunyai pendapat bahwa untuk penyelesaian kasus pelanggaran HAM berat yang terjadi sebelum berlakunya UU No. 26 Tahun 2000 hendaknya diprioritaskan dengan melalui Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, maka DPR harus segera merevisi UU tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi sehingga seluruh kasus dugaan pelanggaran HAM berat di masa lampau dapat diselesaikan secara rekonsiliasi. Pendapat penulis ini mempunyai latar belakang pemikiran dan alasan sebagai berikut :
- Tidak perlu diingkari kenyataan bahwa pembentukan Pengadilan HAM, terutama yang bersifat ad hoc untuk mengadili “pelanggaran HAM yang berat” yang terjadi sebelum berlakunya UU 26/2000 adalah untuk meredam tuntutan komunitas internasional bagi pembentukan pengadilan internasional untuk mengadili orang-orang yang dianggap bertanggung jawab atas terjadinya tindak kekerasan di Timor Timur pada 1999 yang dikategorikan sebagai “kejahtan terhadap kemanusiaan”, sebagaimana yang dibentuk sebelumnya oleh Dewan Keamanan (selanjutnya disebut “DK”) PBB pada 1993 untuk bekas Yugoslavia (International Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for Serious Violations of Humanitarian Law Committed in the Territory of the Former Yugoslavia) selajnutnya disebut “ICTY” dan pada tahun 1994 untuk Rwanda (International Tribunal for Rwanda) selanjutnya disebut “ICTR”.
- Bahwa untuk melakukan proses hukum secara Pro Yustisia terhadap kasus dugaan pelanggaran HAM berat di masa lampau memerlukan proses formal yang panjang berliku.
- Dalam kasus dugaan pelanggaran HAM berat, Penyidik dan Penuntut Umum adalah Jaksa Agung. Pasal 10 UU No. 26/2000 menyatakan, dalam proses hukum kasus dugaan pelanggaran HAM berat, yang berlaku adalah hukum acara pidana, hal ini berarti adalah KUHAP. Dengan demikian jika Penyidik hendak melakukan tindakan-tindakan Pro Yustisia maka ia mutlak membutuhkan keberadaan pengadilan yang berwenang terlebih dahulu, yaitu dalam hal ini pengadilan dalam kasus dugaan pelanggaran HAM berat yang terjadi sebelum berlakunya UU No. 26/2000 ialah Pengadilan HAM Ad Hoc.
Hal ini tentu akan memerlukan proses berliku oleh karena Pengadilan HAM Ad Hoc hanya bisa terbentuk atas usul Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia berdasarkan peristiwa tertentu dengan Keputusan Presiden (Pasal 43 ayat 2), padahal tidak ada ketentuan yang jelas lembaga mana (penyelidik atau penyidik/penuntut), bilamana, dan atas dasar apa lembaga yang bersangkutan dapat meminta kepada DPR untuk mengusulkan dibentuknya Pengadilan HAM Ad Hoc.
- Tidak terdapatnya ketentuan yang memberi kewenangan kepada Komnas HAM sebagai lembaga penyelidik untuk melakukan pemanggilan paksa (subpoena) beserta prosedurnya, tidak ditetapkannya batas waktu bagi penyidik untuk dapat meminta penyelidik melengkapi kekurangan hasil penyelidikannya selain masalah yang bersifat lebih dasar dalam hubungan ini yakni kewenangan penyidik untuk melakukan hal tersebut mengingat bahwa Komnas HAM hanyalah lembaga penyelidik (bukan penyidik) sebagaimana Pasal 18 ayat (1).
- Belajar dari pengalaman bangsa lain dalam melakukan rekonsiliasi nasional kita dapat mencermati fenomena bangsa Kamboja yang melupakan dendam politik masa lalu bahwa lebih dari 1 juta rakyat Kamboja terbunuh pada rezim pemerintahan masa lalu. Kini mereka sudah melupakan itu semua dengan keinginan kuat untuk membangun kehidupan bangsa yang lebih baik di masa depan. Demikian juga yang terjadi pada bangsa Afrika Selatan dalam mewujudkan rekonsiliasi nasional dapat berjalan secara baik tanpa memunculkan dendam politik masa lalu dan tanpa menimbulkan konflik-konflik baru namun dapat mewujudkan masyarakat yang sadar akan kemajuan bangsanya.
- Menyikapi perkembangan tuntutan reformasi berupa supremasi hukum dan jaminan kepastian hukum maka telah melahirkan amandemen pertama, kedua, ketiga dan keempat terhadap UUD 1945. Pada pasal 28 (i) menjelaskan secara tegas “….hak untuk diakui sebagai pribadi dihadapan hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun”. Dalam hierarki tata urutan perundang-undangan, UUD 1945 mempunyai posisi yang lebih tinggi dibandingkan dengan Undang-Undang (dalam hal ini adalah UU No. 26/2000) sehingga aturan yang lebih tinggi mengesampingkan aturan yang lebih rendah, jadi berlaku asas lex superior derogate legi inferiori. Dengan demikian maka Pasal 43 dan Pasal 46 UU No. 26/2000 telah bertentangan dengan Pasal 28 (i) UUD 1945 dan oleh karenanya sudah sepantasnya jika dilakukan pengajuan uji materiil (judicial review) ke Mahkamah Konstitusi.
- Prioritas penyelesaian kasus dugaan pelanggaran HAM berat yang terjadi sebelum berlakunya UU No. 26/2000 melalui Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi perlu menitikberatkan pada pencapaian tujuan rekonsiliasi yang berpedoman pada paradigma nasional serta tujuan nasional dan untuk menjaga tetap tegak dan utuhnya NKRI dengan menyikapi secara arif dan bijaksana kasus pelanggaran HAM di masa lalu demi mencapai harapan kemajuan bangsa serta kesejahteraan yang lebih baik di masa depan.
[1] Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, 1993, Perundang-Undangan dan Yurisprudensi, Bahan PTHI, Jakarta : PT. Citra Aditya Bakti, hal. 7.
Oleh Rido Pradana,S.H.
Penulis adalah Analis
Penuntutan/Calon Jaksa
di bidang Perdata dan Tata
Usaha Negara Kejaksaan
Negeri Pulang Pisau
Meninggalnya Wakil Bupati Kepulauan Sangihe Sulawesi Utara Helmud Hontang secara mendadak di pesawat beberapa waktu lalu menjadi perhatian publik dan ada yang mengaitkan kematian tersebut dengan upaya bersangkutan menyurati Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) agar meninjau ulang perubahan izin operasi kontrak karya PT Tambang Mas Sangihe menjadi Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK). Sesuai pemberitaan yang dikutip dari tirto.id dan beberapa media lainnya, izin tambang di Pulau Sangihe ditolak oleh pemerintah daerah karena melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan tetapi justru diterima oleh pemerintah pusat melalui kementerian ESDM dengan alasan sudah berdasarkan peraturan perundang-undangan sehingga permasalahan kewenangan perizinan yang melibatkan pusat dan daerah ini menjadi menarik untuk disoroti terutama dari aspek hukum.
Kebijakan Tarik Ulur Perizinan Pertambangan
Secara historis, perizinan pertambangan di Indonesia sebenarnya sudah dimulai ketika Indonesia masih dalam bentuk kerajaan-kerajaan yang tersebar di seluruh nusantara. Izin tambang pada saat itu izin diberikan oleh raja secara lisan kepada penambang-penambang tradisional berdasarkan hukum adat masing-masing. Setelah Belanda masuk dan menjajah Indonesia, Belanda menerbitkan Indonesische Mijnwet Staatsblad 1899 Nomor 214 sebagai Undang-undang Pertambangan. Perizinan pertambangan pada saat Belanda menjajah bersifat diskriminatif dan sangat dipengaruhi oleh paham liberalis dan kapitalis untuk menjaga kepentingan Belanda di Indonesia. Izin tambang pada zaman Belanda hanya diberikan kepada warga negara Belanda, penduduk Hinda Belanda atau perusahaan yang didirikan berdasarkan undang-undang Belanda atau Hindia Belanda (Karim and Mills, 2003).
Pada tahun 1960 Indonesische Wijnwet dicabut dan diganti dengan Undang-undang Nomor 37 Prp. Tahun 1960. Pada akhirnya Undang-undang Nomor 37 Prp. Tahun 1960 dicabut dan diganti pada tahun 1967 yang mana Indonesia memiliki peraturan khusus tentang pertambangan yaitu Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan yang mana dalam pelaksanaan dan pengaturan usaha pertambangannya didasarkan atas penggolongan jenis bahan galian. Dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967, pemerintah pusat memiliki kewenangan penuh atas bahan galian a (strategis), sementara pemerintah provinsi berwenang penuh atas bahan galian c (non-strategis dan non-vital). Selanjutnya untuk bahan galian b (vital) tergantung ada atau tidaknya penyerahan wewenang dari pemerintah pusat atau pelaksanaan penguasaan negara atas bahan galian golongan b (vital) yang dapat dilakukan pemerintah pusat atau pemerintah daerah provinsi. Istilah izin tambang pada masa ini dikenal dengan “Kuasa Pertambangan” karena istilah konsesi sebelumnya dianggap memberikan hak yang terlalu luas dan kuat bagi pemegang konsesi.
Pada saat diberlakukannya Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah terjadi pelimpangan wewenang yang luas kepada pemerintah daerah dalam mengatur dan mengurus pertambangan berdasarkan prinsip otonomi. Tujuan dari pelimpahan wewenang yang luas ini agar pemerintah daerah dapat meningkatkan Pendapatan Asli Daereh (PAD) dari sektor pertambangan karena mereka dapat menarik penerimaan dari pajak, retribusi dan iuran-iuran lainnya. Kewenangan pemerintah daerah dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah meliputi pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang menjadi kewenangan daerah, kerja sama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah, dan pengelolaan perizinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya.
Selanjutnya kewenangan pemerintah daerah diperkuat dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara yang memberi kewenangan yang cukup luas kepada pemerintah daerah baik gubernur maupun bupati/walikota. Kewenangan tersebut berbentuk perizinan yang ditentukan berdasarkan batas-batas wilayah. Sementara bentuk istilah “Kuasa Pertambangan” diganti dengan tiga bentuk perizinan yaitu Izin Usaha Pertambangan (IUP), Izin Pertambangan Rakyat (IPR) dan Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK).
Pada akhirnya dalam Undang-undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, kewenangan pemerintah daerah ditarik semua ke pemerintah pusat mulai dari IUP, IPR, IUPK, SIPB, Izin Penugasan, Izin Pengangkutan dan Penjualan, IUJP dan IUP untuk penjualan. Walaupun semua kewenangan pemerintah daerah ditarik semua dalam perizinan tambang, pemerintah daerah masih bisa mengurus perizinan pertambangan apabila pemerintah pusat mendelegasikan kewenangan berdasarkan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Bahkan dengan diberlakukannya Undang-undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, bidang energi dan sumber daya mineral dimasukan ke dalam penyederhanaan perizinan berusaha dengan kemudahan dan persyaratan investasi yang dilakukan oleh pemerintah pusat.
Permasalahan Perizinan Pertambangan di Indonesia
Jika dilihat dari sejarah singkatnya sebagaimana yang telah diuraikan di atas, tarik ulur kewenangan perizinan pertambangan pusat dan daerah sudah terjadi sejak lama dan belum ada formula yang tepat dalam menyelesaikan permasalahan perizinan pertambangan di Indonesia. Pemerintah belum menemukan akar permasalahan yang terjadi dalam perizinan pertambangan sehingga ketika terjadi permasalahan perizinan di daerah, pemerintahan pusat menarik kewenangan daerah kembali ke pusat. Sebaliknya jika sewaktu-waktu terjadi permasalahan lagi ketika pemerintah pusat mengurus secara terpusat perizinan pertambangan, pemerintah daerah kembali diberikan kewenangan untuk mengurusi perizinan tersebut.
Kasus izin tambang yang terjadi di Kepulauan Sangihe pada dasarnya membuktikan bahwa tidak jaminan bahwa dengan beralihnya kewenangan perizinan pertambangan di pemerintah pusat akan menyelesaikan permasalahan. Perizinan pertambangan di Kepulauan Sahinge ini pun jangan hanya sebatas pelanggaran terhadap Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil, tetapi juga dapat ditelusuri apakah ada dugaan tindak pidana korupsi dalam proses penerbitan izin tambangnya. Mungkin publik masih ingat dengan kasus korupsi persetujuan IUP Eksplorasi dan Operasi Produksi yang dilakukan oleh Nur Alam Gubernur Sulawesi Tenggara yang merugikan negara 4,3 triliun Rupiah selama menjabat sebagai gubernur. Selanjutnya ada kasus korupsi izin tambang di Kabupaten Tanah Laut yang dilakukan oleh Adriansyah sebagai mantan Bupati Tanah Laut dan anggota DPR RI yang menerima uang suap atas bantuan dan pengaruhnya dalam mempermudah pengurusan izin-izin tambang perusahaan walaupun pada dasarnya tidak memenuhi persyaratan secara prosedur dan administrasi untuk memperoleh izin tambang.
Beranjak dari kasus pertambangan di atas, maka permasalahan utama sebenarnya bukanlah berada pada kewenangan siapa yang memberikan perizinan tetapi korupsi yang dilakukan oleh para pihak berkepentingan dalam sektor pertambangan baik dari unsur swasta maupun pemerintah yang saling tarik-menarik kepentingan. Korupsi yang terjadi pada sektor pertambangan terutama dalam perizinan pertambangan ini merupakan korupsi besar (grand corruption) karena menyangkut banyak pihak, bernilai fantastis dan berdampak luas. Apalagi korupsi di perizinan pertambangan ini menyangkut grey area yang mana para pihak menggunakan modus pelanggaran administrasi yang sulit dideteksi secara dini untuk menentukan ada atau tidaknya dugaan tindak pidana korupsi yang mereka lakukan. Sehingga korupsi ini harus dituntaskan sampai ke akar-akarnya agar tidak merugikan kehidupan masyarakat luas terutama masalah kerusakan lingkungan hidup yang dapat mempengaruhi semua aspek kehidupan masyarakat diantaranya aspek ekonomi, sosial, budaya, kesehatan dan lain-lain.
Untuk mengatasi permasalahan pertambangan di Indonesia bukan terletak pada pengambilalihan kewenangan dari pemerintah daerah kepada pemerintah pusat atau sebaliknya, tetapi bagaimana pemerintah dapat melakukan pengawasan yang ketat dan kuat terhadap semua proses dan tahap perizinan yang terjadi pada sektor pertambangan. Percuma jika kewenangan pemerintah daerah ditarik ke pemerintah pusat, tetapi pemerintah pusat tidak dapat mengawasi secara menyeluruh apakah proses perizinan atau pelaksanaan perizinan sesuai dengan peraturan perundang-undangan atau tidak. Akhirnya justru pemerintah pusat kembali menjadi sarang korupsi perizinan pertambangan dan kewenangan perizinan pertambangan kembali diserahkan ke pemerintah daerah.
Dengan besarnya potensi korupsi di dalam perizinan yang berlindung dibalik wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-undang serta potensi kerusakan lingkungan yang akan merugikan masyarakat luas dari berbagai aspek kehidupan, maka permasalahan korupsi dalam perizinan pertambangan harus dicegah dan diberangus sampai ke akar-akarnya. Terutama tindakan pengawasan dan pencegahan pada tahap permohonan perizinan yang menjadi gerbang awal masuknya pihak berkepentingan baik dari swasta maupun pemerintah yang menarik keuntungan ilegal dari sektor pertambangan. Tidak hanya itu pasca diterbitkannya perizinan pun potensi terjadinya korupsi juga besar apalagi pada tahap berjalannya izin operasi produksi yang mana perusahaan telah menjalankan proses produksinya dan ada banyak kewajiban-kewajiban dari perusahaan kepada pemerintah mulai dari pembayaran kewajiban retribusi, pajak dan penerimaan negara bukan pajak (iuran tetap dan iuran produksi) hingga jaminan reklamasi pasca tambang. Potensi-potensi korupsi tersebutlah yang harus selalu diperhatikan oleh pemerintah terlepas dari siapa kewenangan penerbitan izin tambang itu berada baik di pemerintah pusat maupun daerah.
Beranjak dari penjelasan kasus-kasus di atas, Penulis menyarankan ada dua hal yang harus dilakukan dan diperkuat oleh pemerintah dalam perizinan pertambangan yaitu preventive administrative approach dan repressive judicial approach. Pendekatan ini dilakukan karena korupsi perizinan pertambangan berawal dari pelanggaran-pelanggaran administrasi yang bersumber dari pemberian wewenang yang tidak diawasi secara ketat. Akibatnya banyak dari pelanggaran-pelanggaran administrasi berakhir menjadi perbuatan tindak pidana korupsi yang dapat berbentuk kerugian negara, suap, gratifikasi dll. Pendekatan paling awal yang dapat dilakukan adalah preventive administrative approach dengan melakukan pengawasan secara administratif pada saat permohonan perizinan, penerbitan izin dan pasca penerbitan izin apakah terlaksana sesuai dengan persyaratan dan peraturan perundang-undangan. Apabila terdapat penyimpangan-penyimpangan administratif pada tahap ini, maka dapat diberlakukan sanksi-sanksi administratif terhadap pihak-pihak yang melakukan penyimpangan tersebut baik dari unsur swasta maupun pejabat pemerintah yang bersangkutan. Selanjutnya repressive judicial approach yaitu pendekatan melalui penegakan hukum di pengadilan. Dalam hal ini apabila terdapat penyimpangan-penyimpangan yang sudah tidak dapat ditangani melalui preventive administrative approach, maka dapat diberlakukan penegakan hukum baik secara administratif melalui pengadilan tata usaha negara maupun secara perdata dan pidana.
Oleh
Rido Pradana, S.H.
Beberapa waktu lalu Mahkamah Konstitusi (MK) melalui putusan Nomor : 91/PUU-XVIII/2020 menyatakan Pembentukan UU Cipta Kerja bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dilakukan perbaikan dalam waktu dua tahun sejak putusan tersebut diucapkan. Selama kurun waktu dua tahun tersebut, MK juga melarang pemerintah untuk mengeluarkan segala tindakan/kebijakan bersifat strategis dan berdampak luas serta tidak dibenarkan pula menerbitkan peraturan pelaksana baru yang berkaitan dengan UU Cipta Kerja. Terhadap larangan MK kepada pemerintah tersebut, membuka peluang bagi Jaksa Pengacara Negara (JPN) untuk memberikan pertimbangan hukum berupa pendapat hukum (Legal Opinion/LO) maupun pendampingan hukum (Legal Assistance/LA) kepada pemerintah selama kurun waktu dua tahun tersebut untuk tidak mengeluarkan tindakan/kebijakan yang bersifat strategis serta menerbitkan peraturan pelaksana baru UU Cipta Kerja.
Di dalam putusan Nomor : 91/OUU-XVII/2020, MK tidak memberikan penjelasan terkait dengan tindakan/kebijakan bersifat strategis dan berdampak luas karena hanya memang tercantum dalam amar putusannya. Sementara untuk peraturan pelaksana UU Cipta Kerja sebagaimana yang telah diterbitkan pemerintah dapat berbentuk Peraturan Pemerintah (PP) dan Peraturan Presiden (Perpres). Namun pada intinya amar putusan MK yang melarang pemerintah mengeluarkan tindakan/kebijakan serta peraturan pelaksana terkait UU Cipta Kerja tersebut erat kaitannya dengan bidang Hukum Tata Usaha Negara atau Administrasi Negara yang berkaitan dalam lingkup tugas dan fungsi JPN.
Tindakan atau berstuurs handeling dalam bahasa Belanda adalah perbuatan yang dilakukan oleh organ pemerintahan (berstuurs organ) yang dapat berbentuk perbuatan hukum publik (publiek rechttelijke handeling) dan perbuatan hukum perdata (private rechttelijke handeling). Sementara dalam UU Administrasi Pemerintahan, tindakan pemerintahan adalah perbuatan pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Merujuk pada putusan MK tersebut, tindakan pemerintah yang dimaksud yakni perbuatan hukum publik yang bersiat sepihak (eenzijdig publiek rechttelijke handeling) yang sering disebut sebagai keputusan (beschikking) yang bersumber dari kewenangan (bevoegdheid) yang secara eksplisit berasal dari UU Cipta Kerja.
Lebih luas tindakan/kebijakan yang berwujud keputusan dapat berbentuk peraturan perundang-undangan (wettelijk regeling), peraturan kebijakan (beleidsregels) dan penetapan (beschikking). Jika dikaitkan dengan UU Cipta Kerja, maka segala peraturan perundangan-undangan turunan, peraturan kebijakan dan penetapan terkait UU Cipta Kerja harus dihentikan untuk sementara waktu. Sementara menurut Prayudi Atmosudirdjo, perbuatan pemerintah dalam sebuah keputusan dapat berbentuk keputusan (besckhikking), rencana (plan), norma jabaran (concrete normgeving) dan legislasi semu (pseudowetgeving). Sehingga larangan yang dimaksud oleh MK selama dua tahun sejak putusan inkonstitusional bersyarat dibacakan dapat mencakup tindakan/kebijakan yang sangat luas yaitu meliputi larangan untuk menerbitkan peraturan pelaksana dari peraturan pemerintah hingga peraturan turunan di bawahnya, peraturan kebijakan maupun penetapan yang bersifat strategis dan berdampak luas yang merujuk pada UU Cipta Kerja.
Jika merujuk pada UU Administrasi Pemerintahan, maka setiap tindakan/kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah harus berdasarkan peraturan perundang-undangan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB). Namun apabila terjadi ketiadaan atau ketidakjelasan peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dalam menerbitkan tindakan/kebijakan tersebut pasca dilarangnya untuk menerbitkan tindakan/kebijakan strategis sebelum UU Cipta Kerja dilakukan perubahan dalam kurun waktu 2 tahun sejak putusan dibacakan, maka hal itu tidak menghalangi pemerintah untuk menerbitkan tindakan/kebijakan sepanjang itu bertujuan untuk memberikan kemanfaatan umum dan sesuai dengan AUPB.
Tindakan/kebijakan untuk mengatasi permasalahan agar tidak terjadi kekosongan hukum dalam hal dilarangnya pemerintah untuk menerbitkan tindakan/kebijakan yang bersifat strategis dan berdampak luas tersebut adalah dengan menerbitkan diskresi (discretion/freies ermessen). Diskresi diartikan sebagai salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pemerintah untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang-undang (Marcus Lukman, 1996). Untuk dapat melakukan diskresi, badan dan/atau pejabat pemerintahan harus memenuhi syarat diantaranya harus sesuai dengan tujuan diskresi, tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, sesuai dengan AUPB, berdasarkan alasan-alasan yang objektif, tidak menimbulkan konflik kepentingan dan dilakukan dengan itikad baik.
Dapat diterbitkannya diskresi karena pada prinsipnya dalam ranah hukum administrasi negara, badan dan/atau pejabat pemerintahan tidak boleh menolak mengambil keputusan dengan alasan tidak ada peraturannya dan diberikan kebebasan untuk mengambil keputusan asalkan tidak melanggar asas yuridiktas dan legalitas (Prajudi Admosudirdjo,1994). Sementara menurut UU Administrasi Pemerintahan, diskresi dilakukan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang bertujuan untuk melancarkan penyelenggaraan pemerintahn, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum dan mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum.
Dalam hal untuk mendampingi dan menghindari pemerintah agar tidak mengeluarkan tindakan/kebijakan yang bersifat strategis dan berdampak luas serta menerbitkan peraturan pelaksana baru UU Cipta Kerja atau mengeluarkan diskresi karena terjadinya kekosongan hukum akibat dilarangnya pemerintah untuk menerbitkan peraturan pelaksana selama belum dilakukannya perubahan UU Cipta Kerja dalam kurun waktu 2 tahun sementara UU Cipta Kerja masih dinyatakan tetap berlaku, pemerintah dapat menggunakan peran potensial JPN dalam hal memberikan pertimbangan hukum baik berupa pendapat hukum (Legal Opinion/LO) dan pendampingan hukum (Legal Assistance/LA) pada ranah Hukum Tata Usaha Negara untuk menghindari pemerintah dari segala bentuk resiko hukum.
Bagaimanapun sebagai bagian dari pemerintah dalam penegakan hukum, jaksa juga memiliki wewenang untuk menjaga kewibawaan (gezag) pemerintah di ranah Hukum Tata Usaha Negara dari segala perbuatan melawan hukum pemerintah (onrechmatige oversheidsdaad) sebagaimana yang terjadi dalam pembentukan UU Cipta Kerja yang secara formil bertentangan dengan proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Keterlibatan JPN dalam memberi pertimbangan hukum berupa pendapat hukum (Legal Opinion/LO) maupun pendampingan hukum (Legal Assistance/LA) kepada pemerintah juga sejalan dengan 7 perintah harian Jaksa Agung yang memerintahkan satuan kerja kejaksaan untuk mendukung penuh kebijakan pemerintah dalam menangani COVID-19 dan pemulihan ekonomi nasional. Dengan demikian stagnansi tindakan/kebijakan serta peraturan pelaksana UU Cipta Kerja tidak mengganggu iklim investasi dan roda perekonomian Indonesia pada masa pandemi COVID-19 ini yang saat ini masih berlangsung dan belum pasti kapan berakhirnya.
Oleh
Rido Pradana, S.H.
Analis Penuntutan/Calon Jaksa
di Bidang Perdata dan Tata Usaha Negara
pada Kejaksaan Negeri Pulang Pisau
Tidak banyak khalayak yang mengetahui bahwa Jaksa Pengacara Negara (JPN) dapat mendampingi pemerintah baik pemerintah pusat maupun daerah dalam proses legislative drafting atau pembentukan peraturan perundang-undangan. Keterlibatan JPN dalam pembentukan peraturan perundang-undangan ini merupakan penjabaran dari wewenang, tugas dan fungsi JPN di bidang Tata Usaha Negara untuk memberikan pertimbangan hukum kepada pemerintah. Pertimbangan hukum ini diberikan oleh JPN kepada negara atau pemerintah untuk menghadapi permasalahan Hukum Tata Usaha Negara dalam hal akan/telah menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara dan/atau Peraturan dalam rangka menegakkan kewibawaan pemerintah. Menarik dikaji seberapa jauh keterlibatan JPN dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan.
Landasan Hukum Keterlibatan Jaksa Pengacara Negara
Secara umum tugas dan fungsi JPN sebagaimana yang diatur dalam Pasal 30 ayat (2) UU Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan (UU Kejaksaan) adalah sebagai wakil negara atau pemerintah untuk dapat bertindak baik di dalam maupun di luar pengadilan di bidang Perdata dan Tata Usaha Negara. Layaknya seperti pengacara profesional, JPN juga dapat memberikan jasa di bidang hukum lainnya seperti pertimbangan hukum kepada kliennya yaitu negara atau pemerintah di bidang hukum sebagaimana yang diatur dalam Pasal 34 UU Kejaksaan dan Pasal 24 ayat (2) Perpres Nomor 38 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI sebagaimana telah diubah dengan Perpres Nomor 29 Tahun 2016 tentang Perubahan atas Perpres Nomor 38 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI dan Perpres Nomor 15 Tahun 2021 tentang Perubahan Kedua atas Perpres Nomor 38 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI.
Selanjutnya Perpres tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan tersebut diejewantahkan dalam Pasal 444 Perja Nomor PER-006/A/JA/07/2017 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Kejaksaan Nomor 6 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Perja Nomor PER-006/A/JA/07/2017 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI dan Peraturan Kejaksaan Nomor 1 Tahun 2021 tentang Perubahan Kedua atas Perja Nomor PERJA-006/A/JA/07/2017 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI yang menyebutkan JPN mempunyai tugas dan wewenang yang salah satunya memberikan pertimbangan hukum kepada negara atau pemerintah yang meliputi lembaga atau badan negara, lembaga atau instansi pemerintah pusat dan daerah, BUMN/D di bidang Perdata dan Tata Usaha Negara.
Menurut Peraturan Jaksa Agung Nomor: PER-025/A/JA/11/2015 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penegakan Hukum, Bantuan Hukum, Pertimbangan Hukum, Tindakan Hukum Lain dan Pelayanan Hukum di Bidang Perdata dan Tata Usaha Negara (Perja 25/2015), pertimbangan hukum adalah jasa hukum yang diberikan oleh JPN kepada Negara atau Pemerintah, dalam bentuk Pendapat Hukum (Legal Opinion/LO) dan/atau Pendampingan Hukum (Legal Assistance/LA) di bidang Perdata dan Tata Usaha Negara dan/atau Audit Hukum (Legal Audit) di bidang Perdata. Pemberian pertimbangan hukum dilakukan secara tertulis dalam bentuk korespondensi, yang membicarakan/ membahas permasalahan yang mengandung aspek Hukum Perdata dan Tata Usaha Negara, termasuk dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan pusat dan daerah.
Ada banyak jenis peraturan perundang-undangan pusat dan daerah. Jika merujuk pada Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana yang telah diubah dengan UU Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Tata urutan peraturan perundang-undangan, maka jenis dan tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia terdiri dari Undang-Undang Dasar 1945, Ketetapan Majelis Permusyaratan Rakyat, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Selain itu juga terdapat jenis peraturan perundang-undangan yang diterbitkan oleh badan, lembaga dan/atau komisi baik di level pemerintah pusat maupun daerah. Semua proses pembuatan peraturan perundang-undangan tersebut pada dasarnya dapat diberikan pertimbangan hukum oleh JPN dari awal proses penyusunannya hingga selesai.
Terkait dengan keterlibatan JPN dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, pertimbangan hukum yang dapat diberikan adalah berupa pendampingan hukum (Legal Assistance/LA). Pendampingan hukum (Legal Assistance/LA) yang diberikan oleh JPN yakni berupa pendapat hukum secara berkelanjutan atas suatu kegiatan dan diakhiri dengan kesimpulan berupa nota pendapat atau pendapat hukum. Pertimbangan hukum tesebut hanya diberikan kepada negara atau pemerintah yang dilakukan secara optimal, obyektif dan sebatas yuridis formal sesuai dengan wewenang, tugas dan fungsi JPN berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Urgensi dan Metode Pendekatan Hukum Jaksa Pengacara Negara
Urgensi keterlibatan JPN dalam mendampingi proses pembentukan peraturan perundang-undangan tidak lain karena banyaknya peraturan perundang-undangan yang bermasalah baik di tingkat pusat maupun daerah. Berdasarkan riset Komisi Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), setidaknya hingga tahun 2019 ada 347 Peraturan Daerah (Perda) yang bermasalah dari aspek yuridis, substansi dan prinsip. Jumlah tersebut kemungkinan masih dapat bertambah mengingat banyaknya kebijakan dan peraturan perundang-undangan dari pemerintah pusat maupun daerah yang ditetapkan pada masa pandemi Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) menimbulkan perdebatan publik baik dari aspek formil maupun materil.
Kemudian menurut Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK), ada beberapa catatan dalam penyusunan peraturan perundang-undangan pada masa pandemi COVID-19 yang dapat ditinjau baik secara proses maupun substansi. Secara proses terdapat pelanggaran kepatuhan terhadap prosedur formal penyusunan peraturan perundang-undangan dan rendahnya partisipasi publik. Sementara secara subtansi, penyusunan peraturan perundang-undangan tidak berdasarkan kebutuhan yang mendesak, bermasalah secara redaksional dan banyaknya permohonan pengujian materil atas produk peraturan perundang-undangan yang baru disahkan.
Dengan menggunakan pendekatan yuridis normatif, tentunya keterlibatan JPN dapat menjadi problem solver dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang dihadapi oleh pemerintah pusat maupun daerah. Pendekatan normatif yang digunakan pun berbeda pada umumnya karena JPN tidak melakukan analisa secara teknis, namun lebih ke hal yang substansial secara formil maupun materil terkait masalah-masalah yang dihadapi oleh pemerintah dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Pendekatan yuridis normatif digunakan oleh JPN dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder sebagai bahan dasar untuk diteliti dengan cara mengadakan penelusuran terhadap peraturan-peraturan dan literatur-literatur yang berkaitan dengan permasalahan yang diteliti (Soerjono Soekanto & Sri Mamudji : 2001).
Adapun tujuan pendekatan yuridis normatif yang digunakan JPN dalam mendampingi pembentukan peraturan perundang-undangan adalah untuk mengetahui atau mengenal apakah dan bagaimanakah hukum positifnya mengenai suatu permasalahan tertentu, serta juga untuk mencari asas hukum, teori hukum, dan sistem hukum (Sunaryati Hartono : 2006). Sehingga permasalahan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang dihadapi oleh pemerintah baik pemerintah pusat maupun daerah dapat diatasi secara komprehensif sesuai asas pelaksanaan pendampingan hukum yang cepat, tepat tuntas, rahasia, bermanfaat dan bertanggungjawab yang selalu diimplementasikan oleh JPN dalam melaksanakan wewenang, tugas dan fungsinya.
Namun perlu dipahami bahwa tidak semua hal yang dapat didampingi oleh JPN dalam proses pembetukan peraturan perundang-undangan. Walaupun keterlibatan JPN dalam mendampingi pembentukan peraturan perundang-undangan dapat dimulai secara bertahap ataupun secara parsial dari tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan hingga pengundangan. JPN harus tetap fokus terhadap permasalahan pendampingan hukum baik dari aspek formil maupun materil yang diajukan oleh pemohon baik oleh pemerintah pusat maupun daerah.
Permasalahan formil tentu saja menjadi suatu hal yang menjadi perhatian publik pada masa pandemi COVID-19 ini yang mana ada peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh pemerintah diuji secara formil baik di Mahkamah Konstitusi misalnya uji formil Perubahan UU KPK, Perubahan UU Minerba dan UU Cipta Kerja. Permasalahan formil tersebut muncul karena menurut publik pemerintah mengabaikan tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana yang diatur dalam UU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dimulai dari tahap pra legislasi, tahap legislasi hingga tahap pasca legislasi. Atas permasalahan tersebut, jika proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari undang-undang hingga peraturan daerah didampingi oleh JPN, maka setidaknya dapat menghindari implikasi hukum atas permasalahan formil tersebut.
Kemudian dari aspek materil, pembentukan peraturan perundang-undangan bermasalah karena tidak diterapkannya asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dan materi muatannya tidak mencerminkan asas pengayoman, kemanusiaan, kebangsaan, kekeluargaan, kenusantaraan, Bhinneka Tunggal Ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan sebagaimana yang diatur dalam UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Permasalahan-permasalahan dari aspek materil ini dapat diatasi oleh JPN dengan mengunakan pendekatan yuridis normatif yang menjadi pendekatan utama JPN dalam mengatasi setiap permasalahan hukum.
Untuk menghindari benturan tugas atau conflict of interest antara JPN dengan bidang lain dan para legal drafter masing-masing lembaga yang membentuk peraturan perundang-undangan, maka JPN harus dapat berfokus terhadap permasalahan yang muncul pada setiap proses pembentukan peraturan perundang-undangan dimulai dari tahap pra legislasi, legislasi hingga pasca legislasi. Hal ini disebabkan karena JPN secara normatif dalam memberikan pendampingan hukum tidak memiliki wewenang untuk memutuskan suatu keputusan dan/atau tindakan terkait pembentukan peraturan perundang-undangan. Sehingga kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan tetap berada pada badan, lembaga maupun komisi yang menerbitkan peraturan perundang-undangan tersebut.
Walaupun pada dasarnya JPN bukanlah bagian dari proses legislasi, keterlibatan JPN untuk memberikan pendampingan hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan suatu keniscayaan pada masa pandemi COVID-19 ini. Hal ini bertujuan agar peraturan perundang-undangan yang dihasilkan tidak bermasalah dan menimbulkan implikasi hukum baik secara formil maupun materil. Dengan pendekatan yuridis normatif yang didukung dengan experience dan skills-nya dalam ilmu peraturan perundang-undangan (gesetzgebungsewissenchaft), tentunya JPN dalam kajiannya dapat memberikan pertimbangan dan kesimpulan yang holistik terhadap setiap permasalahan yang dihadapi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian peraturan perundang-undangan yang dihasilkan tetap dalam kerangka cita hukum (recht idee) Bangsa Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945 khususnya dalam mendukung program pemulihan ekonomi nasional selama masa pandemi COVID-19.
Oleh Rido Pradana,S.H.
Penulis adalah Analis
Penuntutan/Calon Jaksa
di bidang Perdata dan Tata
Usaha Negara Kejaksaan
Negeri Pulang Pisau
Selain bertugas utama sebagai penuntut umum dan dapat menjadi penyidik dalam perkara tindak pidana korupsi, jaksa juga dapat bertindak sebagai Jaksa Pengacara Negara (JPN). Secara historis kehadiran JPN merupakan suatu kebutuhan bagi penguasa Hindia Belanda yang tertuang dalam Koninklijk Besluit/KB yang berjudul “Vertegenwoordiging van den Lande in Rechten” khususnya di bidang keperdataan sejak zaman Hindia Belanda yang diatur dalam Burgerlijk Wetboek voor Indonesia (KUH Perdata), Faillissements (Peraturan Kepailitan) hingga pada saat ini yang diatur dalam Undang-undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan RI (UU 16/2004) yang diperluas hingga mencakup bidang Tata Usaha Negara.
Sebagai satu-satunya lembaga pemerintahan yang memiliki tugas utama di bidang penuntutan sebagai Jaksa Penuntut Umum (JPU) dalam perkara pidana seringkali JPN dalam melaksanakan tugasnya dianggap conflict interest dengan bidang lain khususnya Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus yang dapat mempengaruhi JPN untuk bertindak sebagai kuasa hukum pemerintah baik di dalam maupun di luar pengadilan.
Sebagaimana yang diatur dalam Pasal 30 ayat (2) UU 16/2004, kejaksaan dengan kuasa khusus dapat bertindak di baik dalam maupun di luar pengadilan untuk dan atas nama negara atau pemerintah. Kuasa khusus adalah surat yang berisi pemberian kuasa kepada JPN guna melaksanakan kepentingan tertentu untuk dan atas nama pemberi kuasa. Pemberi kuasa sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Jaksa Agung Nomor: PER-025/A/JA/11/2015 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penegakan Hukum, Bantuan Hukum, Pertimbangan Hukum, Tindakan Hukum Lain dan Pelayanan Hukum di Bidang Perdata dan Tata Usaha Negara (Perja 25/2015) adalah pemerintah yang meliputi lembaga/badan negara baik pusat maupun daerah, Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/BUMD) dan Badan Hukum Lain (diantaranya Badan Layanan Umum Pusat atau daerah, anak perusahaan BUMN/BUMN, etc.). Setelah pemberian kuasa khusus dari pemberi kuasa, selanjutnya dilanjutkan dengan surat kuasa subsitusi yang berisi pengalihan pemberian kuasa dari penerima surat kuasa khusus kepada para JPN.
Kepentingan yang dapat diwakili oleh JPN sebagai kuasa hukum pemerintah adalah kepentingan Hukum Perdata dan Tata Usaha Negara. Kepentingan Hukum Perdata berkaitan dengan penyelamatan, pemulihan dan perlindungan keuangan/kekayaan negara. Sementara kepentingan Hukum Tata Usaha Negara berkaitan dengan penegakan kewibawaan pemerintah baik dalam keputusan (beschikking) maupun tindakannya (bestuur handelingen). Dua kepentingan di bidang hukum inilah yang sering mengakibatkan JPN dalam melaksanakan tugasnya dianggap conflict of interest dengan bidang lain khususnya Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus.
Menurut The Law Dictionary, conflict of interest adalah “(1) a situation that can undermine a person due to self interest and public interest (2) a situation when parties discharge responsibility to a third party. Sementara menurut Council of Europe (2000), conflict of interest adalah potensi yang jika tidak dikelola secara transparan dan akuntabel akan mendorong pejabat publik mengambil keputusan yang tidak berdasar pada kepentingan publik. Selanjutnya menurut Pasal 1 angka 13 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP), konflik kepentingan adalah kondisi pejabat pemerintahan yang memiliki kepentingan pribadi untuk menguntungkan diri sendiri dan/atau orang lain dalam penggunaan wewenang sehingga dapat mempengaruhi netralitas dan kualitas keputusan dan/atau tindakan yang dibuat dan/atau dilakukannya. Singkatnya conflict of interest secara umum dapat disimpulkan sebagai suatu kondisi yang dapat mempengaruhi netralitas dan kualitas pejabat pemerintahan dalam mengambil keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan dirinya sendiri dan/atau orang lain sehingga merugikan kepentingan publik.
Keberatan JPN dalam mewakili pemerintah oleh kuasa hukum karena diduga conflict of interest dengan bidang lain pernah terjadi beberapa waktu lalu. Diantaranya yang dialami JPN pada Kejaksaan Negeri Jakarta Pusat yang mewakili PT Asuransi Jiwasraya (Persero) dalam permohonan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (PKPU) di Pengadilan Niaga pada Pengadilan Negeri Jakarta Pusat yang mana kuasa hukum lawannya menyampaikan keberatan karena Kejaksaan Negeri Jakarta Pusat pada saat itu juga tengah melakukan penuntutan perkara Tindak Pidana Korupsi yang terjadi di PT Asuransi Jiwasraya (Persero). Sehingga menurut kuasa hukum lawannya apabila PT Asuransi Jiwasraya (Persero) diwakili oleh JPN, maka akan menimbulkan konflik kepentingan.
Keberatan adanya dugaan conflict of interest yang terjadi pada PT Asuransi Jiwasraya (Persero) setidaknya dapat memberikan gambaran bahwa JPN dalam melaksanakan tugasnya selaku kuasa hukum pemerintah telah menimbulkan mispersepsi conflict of interest dari publik karena selain dapat bertindak sebagai JPU, jaksa juga dapat bertindak sebagai JPN yang mewakili pemerintah dalam perkara Perdata dan Tata Usaha Negara. Namun pemahaman publik mengenai conflict of interest perlu diluruskan agar tidak lagi menimbulkan mispersepsi terhadap JPN yang menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara.
Mispersepsi terhadap JPN yang menangani perkara Perdata dan Tata Usaha muncul karena Kejaksaaan dikenal oleh publik semata-mata hanya sebagai satu-satunya lembaga yang memiliki kewenangan dalam penuntutan di bidang pidana dan menganut asas kejaksaan satu dan tidak terpisahkan dan Jaksa Agung berada di puncaknya (openbaar ministerieis een en ondeelbaaren de procureur generaal aan het hoofd). Padahal tidak demikian karena Kejaksaan memiliki jaksa yang bertindak sebagai JPU dan JPN yang mana tugas dan kewenangannya berbeda dalam menangani setiap perkara.
Persinggungan tugas JPU dan JPN salah satunya dapat dilihat dalam pengananan perkara tindak pidana korupsi, berdasarkan Pasal 34 Undang-undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi jo Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU PTPK) bahwa JPN dapat melakukan gugatan perdata terhadap ahli waris terdakwa yang meninggal dunia. Artinya jaksa yang bertindak sebagai JPU tidak dapat bertindak sebagai JPN dalam perkara perdata yang sedang ditangani. Oleh karena itu menurut Pasal 34 UU PTPK, JPU harus menyerahkan perihal gugatan perdata kepada JPN agar tidak menimbulkan conflict of intrerest.
Ada atau tidaknya conflict of interest sebenarnya dapat ditemukan dalam sebuah telaahan awal pada saat permohonan bantuan hukum diterima oleh JPN, sebagaimana yang diatur dalam Perja 25/2015 yang menyebutkan setiap permohonan bantuan hukum wajib dibuatkan telahaan awal oleh JPN. Dalam telaahan awal tersebut harus memuat analis hukum yang lengkap apakah termasuk lingkup tugas dan kewenangan bidang Perdata dan Tata Usaha Negara serta untuk mengantisipasi adanya benturan kepentingan dengan bidang lain disertai analisis strengths, weakness ,opportunities dan threats (SWOT) terhadap kasus/perkara yang dimohonkan oleh pemberi kuasa. Apabila dari hasil telahaan awal tersebut disimpulkan dapat diberikan bantuan hukum, maka JPN dapat melanjutkan permohonan bantuan hukum kepada pemberi kuasa sesuai prosedur yang berlaku. Apabila tidak dapat dilanjutkan, maka permohonan bantuan hukum tidak dapat diterima dan dilanjutkan oleh JPN.
Secara normatif, potensi conflict of interest dalam menerima perkara Perdata dan Tata Usana Negara dapat terjadi sewaktu-waktu karena pada dasarnya beberapa perkara Perdata dan Tata Usaha Negara dapat saja bersinggungan dengan perkara yang sedang ditangani oleh bidang lain yaitu Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus ketika kasus itu ditangani. Namun karena JPN dalam menerima permohonan bantuan hukum telah membuat telaahan yang dibuat dengan analisis hukum yang lengkap sebagaimana yang diatur dalam Perja 25/2015, mustahil terjadi conflict of interest dengan bidang lain khususnya dengan Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus. Sehingga apabila JPN menerima kuasa khusus dari pemerintah untuk mewakilinya baik di dalam dan luar pengadilan, maka dapat dipastikan tidak ada conflict of interest dengan bidang lain dalam menangani perkara tersebut.
Memang suatu dilema bagi JPN ketika dihadapkan untuk tidak menerima permohonan bantuan hukum dari pemerintah karena potensi terjadinya conflict of interest dengan bidang lain. Dalam Perja 25/2015 pun juga tidak mengatur secara tegas mengenai tidak dapat diterimanya permohonan bantuan hukum dari pemerintah sebagai pemberi kuasa. Tetapi dari norma yang bersifat kebolehan (mogen) yang tertuang dalam Perja 25/2015, memberi peluang bagi JPN untuk tidak menerima permohonan bantuan hukum karena adanya conflict of interest dengan bidang lain.
Dengan demikian dapat disimpukan bahwa conflict of interest JPN dalam menerima dan menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara merupakan suatu mispersepsi belaka. Pada kenyataannya mustahil JPN dalam menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara conflict of interest dengan bidang lain khususnya Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus.
Walaupun kejaksaan satu dan terpisahkan, tetapi JPN dan JPU merupakan pihak yang berbeda dalam menangani kepentingan hukum. JPN dalam menerima setiap permohonan bantuan hukum pun pasti didahului dengan ekspose perkara yang mana diantaranya akan dikaji ada atau tidaknya conflict of interest dengan bidang lain yang selanjutnya dituangkan dalam sebuah telaahan. Dalam telaahan itulah terdapat suatu analisis yuridis yang lengkap meliputi ada atau tidaknya benturan kepentingan dengan bidang lain bahkan disertai dengan SWOT terkait objek perkara yang dimohonkan bantuan hukum. Oleh karena itu apabila JPN menerima dan menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara untuk mewakili pemerintah, maka dapat dipastikan tidak ada conflict of interest sebagaimana yang dipersepsikan oleh publik selama ini.
Kepala Kejaksaan Tinggi Kalimantan Tengah Iman Wijaya, S.H., M.Hum. bersama Nia Iman Wijaya selaku Ketua IAD Kalimantan Tengah yang didampingi Asisten Tindak Pidana Umum Riki Septa Tarigan, S.H., M.Hum., Asisten Pengawasan Maskur, S.H., M.H., Asisten Pembinaan Amrizal Tahar, S.H. beserta rombongan mengunjungi Kejaksaan Negeri Pulang Pisau, Rabu (09/03/2022).
Kunjungan Kepala Kejaksaan Tinggi Kalimantan Tengah dan rombongan tersebut disambut oleh Plh. Kepala Kejaksaan Negeri Pulang Pisau Komaidi, S.H. yang juga menjabat Asisten Intelijen Kejaksaan Tinggi Kalimantan Tengah bersama Kasubagbin, Para Kepala Seksi, Pengurus IAD dan seluruh pegawai Kejaksaan Negeri Pulang Pisau.
Kunjungan Kepala Kejaksaan Tinggi Kalimantan Tengah dan rombongan dilakukan dalam rangka monitoring dan evaluasi di Kejaksaan Negeri Pulang Pisau. Sebelumnya pada hari yang sama Kepala Kejaksaan Tinggi Kalimantan Tengah juga melakukan kunjungan ke Cabjari Kapuas dan Kejaksaan Negeri Kapuas.
Disela agenda monitoring dan evaluasi di Kejaksaan Negeri Pulang Pisau, Kepala Kejaksaan Tinggi Kalimantan Tengah Iman Wijaya, S.H., M.Hum. bersama Nia Iman Wijaya dan rombongan juga menyempatkan untuk mengunjungi Taman Sayur dan Apotek Hidup IAD Pulang Pisau. Bahkan pada kesempatan tersebut, Iman Wijaya, S.H., M.Hum. dan rombongan turut mencicipi madu lebah kelulut yang dibudidayakan IAD Pulang Pisau secara langsung dengan sedotan dari tempat budidayanya.
Setelah selesai melakukan kunjungan monitoring dan evaluasi di Kejaksaan Negeri Pulang Pisau serta mengunjungi Taman Sayur dan Apotek Hidup IAD Pulang Pisau. Kepala Kejaksaan Tinggi Kalimantan Tengah Iman Wijaya, S.H., M.Hum. dan rombongan melanjutkan perjalanan pulang menuju ke Palangka Raya.
