Oleh
Rido Pradana, S.H.
Analis Penuntutan/Calon Jaksa
di Bidang Perdata dan Tata Usaha Negara
pada Kejaksaan Negeri Pulang Pisau
Tidak banyak khalayak yang mengetahui bahwa Jaksa Pengacara Negara (JPN) dapat mendampingi pemerintah baik pemerintah pusat maupun daerah dalam proses legislative drafting atau pembentukan peraturan perundang-undangan. Keterlibatan JPN dalam pembentukan peraturan perundang-undangan ini merupakan penjabaran dari wewenang, tugas dan fungsi JPN di bidang Tata Usaha Negara untuk memberikan pertimbangan hukum kepada pemerintah. Pertimbangan hukum ini diberikan oleh JPN kepada negara atau pemerintah untuk menghadapi permasalahan Hukum Tata Usaha Negara dalam hal akan/telah menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara dan/atau Peraturan dalam rangka menegakkan kewibawaan pemerintah. Menarik dikaji seberapa jauh keterlibatan JPN dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan.
Landasan Hukum Keterlibatan Jaksa Pengacara Negara
Secara umum tugas dan fungsi JPN sebagaimana yang diatur dalam Pasal 30 ayat (2) UU Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan (UU Kejaksaan) adalah sebagai wakil negara atau pemerintah untuk dapat bertindak baik di dalam maupun di luar pengadilan di bidang Perdata dan Tata Usaha Negara. Layaknya seperti pengacara profesional, JPN juga dapat memberikan jasa di bidang hukum lainnya seperti pertimbangan hukum kepada kliennya yaitu negara atau pemerintah di bidang hukum sebagaimana yang diatur dalam Pasal 34 UU Kejaksaan dan Pasal 24 ayat (2) Perpres Nomor 38 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI sebagaimana telah diubah dengan Perpres Nomor 29 Tahun 2016 tentang Perubahan atas Perpres Nomor 38 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI dan Perpres Nomor 15 Tahun 2021 tentang Perubahan Kedua atas Perpres Nomor 38 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI.
Selanjutnya Perpres tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan tersebut diejewantahkan dalam Pasal 444 Perja Nomor PER-006/A/JA/07/2017 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Kejaksaan Nomor 6 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Perja Nomor PER-006/A/JA/07/2017 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI dan Peraturan Kejaksaan Nomor 1 Tahun 2021 tentang Perubahan Kedua atas Perja Nomor PERJA-006/A/JA/07/2017 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan RI yang menyebutkan JPN mempunyai tugas dan wewenang yang salah satunya memberikan pertimbangan hukum kepada negara atau pemerintah yang meliputi lembaga atau badan negara, lembaga atau instansi pemerintah pusat dan daerah, BUMN/D di bidang Perdata dan Tata Usaha Negara.
Menurut Peraturan Jaksa Agung Nomor: PER-025/A/JA/11/2015 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penegakan Hukum, Bantuan Hukum, Pertimbangan Hukum, Tindakan Hukum Lain dan Pelayanan Hukum di Bidang Perdata dan Tata Usaha Negara (Perja 25/2015), pertimbangan hukum adalah jasa hukum yang diberikan oleh JPN kepada Negara atau Pemerintah, dalam bentuk Pendapat Hukum (Legal Opinion/LO) dan/atau Pendampingan Hukum (Legal Assistance/LA) di bidang Perdata dan Tata Usaha Negara dan/atau Audit Hukum (Legal Audit) di bidang Perdata. Pemberian pertimbangan hukum dilakukan secara tertulis dalam bentuk korespondensi, yang membicarakan/ membahas permasalahan yang mengandung aspek Hukum Perdata dan Tata Usaha Negara, termasuk dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan pusat dan daerah.
Ada banyak jenis peraturan perundang-undangan pusat dan daerah. Jika merujuk pada Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana yang telah diubah dengan UU Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Tata urutan peraturan perundang-undangan, maka jenis dan tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia terdiri dari Undang-Undang Dasar 1945, Ketetapan Majelis Permusyaratan Rakyat, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Selain itu juga terdapat jenis peraturan perundang-undangan yang diterbitkan oleh badan, lembaga dan/atau komisi baik di level pemerintah pusat maupun daerah. Semua proses pembuatan peraturan perundang-undangan tersebut pada dasarnya dapat diberikan pertimbangan hukum oleh JPN dari awal proses penyusunannya hingga selesai.
Terkait dengan keterlibatan JPN dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, pertimbangan hukum yang dapat diberikan adalah berupa pendampingan hukum (Legal Assistance/LA). Pendampingan hukum (Legal Assistance/LA) yang diberikan oleh JPN yakni berupa pendapat hukum secara berkelanjutan atas suatu kegiatan dan diakhiri dengan kesimpulan berupa nota pendapat atau pendapat hukum. Pertimbangan hukum tesebut hanya diberikan kepada negara atau pemerintah yang dilakukan secara optimal, obyektif dan sebatas yuridis formal sesuai dengan wewenang, tugas dan fungsi JPN berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Urgensi dan Metode Pendekatan Hukum Jaksa Pengacara Negara
Urgensi keterlibatan JPN dalam mendampingi proses pembentukan peraturan perundang-undangan tidak lain karena banyaknya peraturan perundang-undangan yang bermasalah baik di tingkat pusat maupun daerah. Berdasarkan riset Komisi Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), setidaknya hingga tahun 2019 ada 347 Peraturan Daerah (Perda) yang bermasalah dari aspek yuridis, substansi dan prinsip. Jumlah tersebut kemungkinan masih dapat bertambah mengingat banyaknya kebijakan dan peraturan perundang-undangan dari pemerintah pusat maupun daerah yang ditetapkan pada masa pandemi Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) menimbulkan perdebatan publik baik dari aspek formil maupun materil.
Kemudian menurut Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK), ada beberapa catatan dalam penyusunan peraturan perundang-undangan pada masa pandemi COVID-19 yang dapat ditinjau baik secara proses maupun substansi. Secara proses terdapat pelanggaran kepatuhan terhadap prosedur formal penyusunan peraturan perundang-undangan dan rendahnya partisipasi publik. Sementara secara subtansi, penyusunan peraturan perundang-undangan tidak berdasarkan kebutuhan yang mendesak, bermasalah secara redaksional dan banyaknya permohonan pengujian materil atas produk peraturan perundang-undangan yang baru disahkan.
Dengan menggunakan pendekatan yuridis normatif, tentunya keterlibatan JPN dapat menjadi problem solver dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang dihadapi oleh pemerintah pusat maupun daerah. Pendekatan normatif yang digunakan pun berbeda pada umumnya karena JPN tidak melakukan analisa secara teknis, namun lebih ke hal yang substansial secara formil maupun materil terkait masalah-masalah yang dihadapi oleh pemerintah dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Pendekatan yuridis normatif digunakan oleh JPN dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder sebagai bahan dasar untuk diteliti dengan cara mengadakan penelusuran terhadap peraturan-peraturan dan literatur-literatur yang berkaitan dengan permasalahan yang diteliti (Soerjono Soekanto & Sri Mamudji : 2001).
Adapun tujuan pendekatan yuridis normatif yang digunakan JPN dalam mendampingi pembentukan peraturan perundang-undangan adalah untuk mengetahui atau mengenal apakah dan bagaimanakah hukum positifnya mengenai suatu permasalahan tertentu, serta juga untuk mencari asas hukum, teori hukum, dan sistem hukum (Sunaryati Hartono : 2006). Sehingga permasalahan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang dihadapi oleh pemerintah baik pemerintah pusat maupun daerah dapat diatasi secara komprehensif sesuai asas pelaksanaan pendampingan hukum yang cepat, tepat tuntas, rahasia, bermanfaat dan bertanggungjawab yang selalu diimplementasikan oleh JPN dalam melaksanakan wewenang, tugas dan fungsinya.
Namun perlu dipahami bahwa tidak semua hal yang dapat didampingi oleh JPN dalam proses pembetukan peraturan perundang-undangan. Walaupun keterlibatan JPN dalam mendampingi pembentukan peraturan perundang-undangan dapat dimulai secara bertahap ataupun secara parsial dari tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan hingga pengundangan. JPN harus tetap fokus terhadap permasalahan pendampingan hukum baik dari aspek formil maupun materil yang diajukan oleh pemohon baik oleh pemerintah pusat maupun daerah.
Permasalahan formil tentu saja menjadi suatu hal yang menjadi perhatian publik pada masa pandemi COVID-19 ini yang mana ada peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh pemerintah diuji secara formil baik di Mahkamah Konstitusi misalnya uji formil Perubahan UU KPK, Perubahan UU Minerba dan UU Cipta Kerja. Permasalahan formil tersebut muncul karena menurut publik pemerintah mengabaikan tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana yang diatur dalam UU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dimulai dari tahap pra legislasi, tahap legislasi hingga tahap pasca legislasi. Atas permasalahan tersebut, jika proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari undang-undang hingga peraturan daerah didampingi oleh JPN, maka setidaknya dapat menghindari implikasi hukum atas permasalahan formil tersebut.
Kemudian dari aspek materil, pembentukan peraturan perundang-undangan bermasalah karena tidak diterapkannya asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dan materi muatannya tidak mencerminkan asas pengayoman, kemanusiaan, kebangsaan, kekeluargaan, kenusantaraan, Bhinneka Tunggal Ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan sebagaimana yang diatur dalam UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Permasalahan-permasalahan dari aspek materil ini dapat diatasi oleh JPN dengan mengunakan pendekatan yuridis normatif yang menjadi pendekatan utama JPN dalam mengatasi setiap permasalahan hukum.
Untuk menghindari benturan tugas atau conflict of interest antara JPN dengan bidang lain dan para legal drafter masing-masing lembaga yang membentuk peraturan perundang-undangan, maka JPN harus dapat berfokus terhadap permasalahan yang muncul pada setiap proses pembentukan peraturan perundang-undangan dimulai dari tahap pra legislasi, legislasi hingga pasca legislasi. Hal ini disebabkan karena JPN secara normatif dalam memberikan pendampingan hukum tidak memiliki wewenang untuk memutuskan suatu keputusan dan/atau tindakan terkait pembentukan peraturan perundang-undangan. Sehingga kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan tetap berada pada badan, lembaga maupun komisi yang menerbitkan peraturan perundang-undangan tersebut.
Walaupun pada dasarnya JPN bukanlah bagian dari proses legislasi, keterlibatan JPN untuk memberikan pendampingan hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan suatu keniscayaan pada masa pandemi COVID-19 ini. Hal ini bertujuan agar peraturan perundang-undangan yang dihasilkan tidak bermasalah dan menimbulkan implikasi hukum baik secara formil maupun materil. Dengan pendekatan yuridis normatif yang didukung dengan experience dan skills-nya dalam ilmu peraturan perundang-undangan (gesetzgebungsewissenchaft), tentunya JPN dalam kajiannya dapat memberikan pertimbangan dan kesimpulan yang holistik terhadap setiap permasalahan yang dihadapi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian peraturan perundang-undangan yang dihasilkan tetap dalam kerangka cita hukum (recht idee) Bangsa Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945 khususnya dalam mendukung program pemulihan ekonomi nasional selama masa pandemi COVID-19.
