Oleh Rido Pradana,S.H.
Penulis adalah Analis
Penuntutan/Calon Jaksa
di bidang Perdata dan Tata
Usaha Negara Kejaksaan
Negeri Pulang Pisau
Meninggalnya Wakil Bupati Kepulauan Sangihe Sulawesi Utara Helmud Hontang secara mendadak di pesawat beberapa waktu lalu menjadi perhatian publik dan ada yang mengaitkan kematian tersebut dengan upaya bersangkutan menyurati Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) agar meninjau ulang perubahan izin operasi kontrak karya PT Tambang Mas Sangihe menjadi Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK). Sesuai pemberitaan yang dikutip dari tirto.id dan beberapa media lainnya, izin tambang di Pulau Sangihe ditolak oleh pemerintah daerah karena melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan tetapi justru diterima oleh pemerintah pusat melalui kementerian ESDM dengan alasan sudah berdasarkan peraturan perundang-undangan sehingga permasalahan kewenangan perizinan yang melibatkan pusat dan daerah ini menjadi menarik untuk disoroti terutama dari aspek hukum.
Kebijakan Tarik Ulur Perizinan Pertambangan
Secara historis, perizinan pertambangan di Indonesia sebenarnya sudah dimulai ketika Indonesia masih dalam bentuk kerajaan-kerajaan yang tersebar di seluruh nusantara. Izin tambang pada saat itu izin diberikan oleh raja secara lisan kepada penambang-penambang tradisional berdasarkan hukum adat masing-masing. Setelah Belanda masuk dan menjajah Indonesia, Belanda menerbitkan Indonesische Mijnwet Staatsblad 1899 Nomor 214 sebagai Undang-undang Pertambangan. Perizinan pertambangan pada saat Belanda menjajah bersifat diskriminatif dan sangat dipengaruhi oleh paham liberalis dan kapitalis untuk menjaga kepentingan Belanda di Indonesia. Izin tambang pada zaman Belanda hanya diberikan kepada warga negara Belanda, penduduk Hinda Belanda atau perusahaan yang didirikan berdasarkan undang-undang Belanda atau Hindia Belanda (Karim and Mills, 2003).
Pada tahun 1960 Indonesische Wijnwet dicabut dan diganti dengan Undang-undang Nomor 37 Prp. Tahun 1960. Pada akhirnya Undang-undang Nomor 37 Prp. Tahun 1960 dicabut dan diganti pada tahun 1967 yang mana Indonesia memiliki peraturan khusus tentang pertambangan yaitu Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan yang mana dalam pelaksanaan dan pengaturan usaha pertambangannya didasarkan atas penggolongan jenis bahan galian. Dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967, pemerintah pusat memiliki kewenangan penuh atas bahan galian a (strategis), sementara pemerintah provinsi berwenang penuh atas bahan galian c (non-strategis dan non-vital). Selanjutnya untuk bahan galian b (vital) tergantung ada atau tidaknya penyerahan wewenang dari pemerintah pusat atau pelaksanaan penguasaan negara atas bahan galian golongan b (vital) yang dapat dilakukan pemerintah pusat atau pemerintah daerah provinsi. Istilah izin tambang pada masa ini dikenal dengan “Kuasa Pertambangan” karena istilah konsesi sebelumnya dianggap memberikan hak yang terlalu luas dan kuat bagi pemegang konsesi.
Pada saat diberlakukannya Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah terjadi pelimpangan wewenang yang luas kepada pemerintah daerah dalam mengatur dan mengurus pertambangan berdasarkan prinsip otonomi. Tujuan dari pelimpahan wewenang yang luas ini agar pemerintah daerah dapat meningkatkan Pendapatan Asli Daereh (PAD) dari sektor pertambangan karena mereka dapat menarik penerimaan dari pajak, retribusi dan iuran-iuran lainnya. Kewenangan pemerintah daerah dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah meliputi pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang menjadi kewenangan daerah, kerja sama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah, dan pengelolaan perizinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya.
Selanjutnya kewenangan pemerintah daerah diperkuat dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara yang memberi kewenangan yang cukup luas kepada pemerintah daerah baik gubernur maupun bupati/walikota. Kewenangan tersebut berbentuk perizinan yang ditentukan berdasarkan batas-batas wilayah. Sementara bentuk istilah “Kuasa Pertambangan” diganti dengan tiga bentuk perizinan yaitu Izin Usaha Pertambangan (IUP), Izin Pertambangan Rakyat (IPR) dan Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK).
Pada akhirnya dalam Undang-undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, kewenangan pemerintah daerah ditarik semua ke pemerintah pusat mulai dari IUP, IPR, IUPK, SIPB, Izin Penugasan, Izin Pengangkutan dan Penjualan, IUJP dan IUP untuk penjualan. Walaupun semua kewenangan pemerintah daerah ditarik semua dalam perizinan tambang, pemerintah daerah masih bisa mengurus perizinan pertambangan apabila pemerintah pusat mendelegasikan kewenangan berdasarkan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Bahkan dengan diberlakukannya Undang-undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, bidang energi dan sumber daya mineral dimasukan ke dalam penyederhanaan perizinan berusaha dengan kemudahan dan persyaratan investasi yang dilakukan oleh pemerintah pusat.
Permasalahan Perizinan Pertambangan di Indonesia
Jika dilihat dari sejarah singkatnya sebagaimana yang telah diuraikan di atas, tarik ulur kewenangan perizinan pertambangan pusat dan daerah sudah terjadi sejak lama dan belum ada formula yang tepat dalam menyelesaikan permasalahan perizinan pertambangan di Indonesia. Pemerintah belum menemukan akar permasalahan yang terjadi dalam perizinan pertambangan sehingga ketika terjadi permasalahan perizinan di daerah, pemerintahan pusat menarik kewenangan daerah kembali ke pusat. Sebaliknya jika sewaktu-waktu terjadi permasalahan lagi ketika pemerintah pusat mengurus secara terpusat perizinan pertambangan, pemerintah daerah kembali diberikan kewenangan untuk mengurusi perizinan tersebut.
Kasus izin tambang yang terjadi di Kepulauan Sangihe pada dasarnya membuktikan bahwa tidak jaminan bahwa dengan beralihnya kewenangan perizinan pertambangan di pemerintah pusat akan menyelesaikan permasalahan. Perizinan pertambangan di Kepulauan Sahinge ini pun jangan hanya sebatas pelanggaran terhadap Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil, tetapi juga dapat ditelusuri apakah ada dugaan tindak pidana korupsi dalam proses penerbitan izin tambangnya. Mungkin publik masih ingat dengan kasus korupsi persetujuan IUP Eksplorasi dan Operasi Produksi yang dilakukan oleh Nur Alam Gubernur Sulawesi Tenggara yang merugikan negara 4,3 triliun Rupiah selama menjabat sebagai gubernur. Selanjutnya ada kasus korupsi izin tambang di Kabupaten Tanah Laut yang dilakukan oleh Adriansyah sebagai mantan Bupati Tanah Laut dan anggota DPR RI yang menerima uang suap atas bantuan dan pengaruhnya dalam mempermudah pengurusan izin-izin tambang perusahaan walaupun pada dasarnya tidak memenuhi persyaratan secara prosedur dan administrasi untuk memperoleh izin tambang.
Beranjak dari kasus pertambangan di atas, maka permasalahan utama sebenarnya bukanlah berada pada kewenangan siapa yang memberikan perizinan tetapi korupsi yang dilakukan oleh para pihak berkepentingan dalam sektor pertambangan baik dari unsur swasta maupun pemerintah yang saling tarik-menarik kepentingan. Korupsi yang terjadi pada sektor pertambangan terutama dalam perizinan pertambangan ini merupakan korupsi besar (grand corruption) karena menyangkut banyak pihak, bernilai fantastis dan berdampak luas. Apalagi korupsi di perizinan pertambangan ini menyangkut grey area yang mana para pihak menggunakan modus pelanggaran administrasi yang sulit dideteksi secara dini untuk menentukan ada atau tidaknya dugaan tindak pidana korupsi yang mereka lakukan. Sehingga korupsi ini harus dituntaskan sampai ke akar-akarnya agar tidak merugikan kehidupan masyarakat luas terutama masalah kerusakan lingkungan hidup yang dapat mempengaruhi semua aspek kehidupan masyarakat diantaranya aspek ekonomi, sosial, budaya, kesehatan dan lain-lain.
Untuk mengatasi permasalahan pertambangan di Indonesia bukan terletak pada pengambilalihan kewenangan dari pemerintah daerah kepada pemerintah pusat atau sebaliknya, tetapi bagaimana pemerintah dapat melakukan pengawasan yang ketat dan kuat terhadap semua proses dan tahap perizinan yang terjadi pada sektor pertambangan. Percuma jika kewenangan pemerintah daerah ditarik ke pemerintah pusat, tetapi pemerintah pusat tidak dapat mengawasi secara menyeluruh apakah proses perizinan atau pelaksanaan perizinan sesuai dengan peraturan perundang-undangan atau tidak. Akhirnya justru pemerintah pusat kembali menjadi sarang korupsi perizinan pertambangan dan kewenangan perizinan pertambangan kembali diserahkan ke pemerintah daerah.
Dengan besarnya potensi korupsi di dalam perizinan yang berlindung dibalik wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-undang serta potensi kerusakan lingkungan yang akan merugikan masyarakat luas dari berbagai aspek kehidupan, maka permasalahan korupsi dalam perizinan pertambangan harus dicegah dan diberangus sampai ke akar-akarnya. Terutama tindakan pengawasan dan pencegahan pada tahap permohonan perizinan yang menjadi gerbang awal masuknya pihak berkepentingan baik dari swasta maupun pemerintah yang menarik keuntungan ilegal dari sektor pertambangan. Tidak hanya itu pasca diterbitkannya perizinan pun potensi terjadinya korupsi juga besar apalagi pada tahap berjalannya izin operasi produksi yang mana perusahaan telah menjalankan proses produksinya dan ada banyak kewajiban-kewajiban dari perusahaan kepada pemerintah mulai dari pembayaran kewajiban retribusi, pajak dan penerimaan negara bukan pajak (iuran tetap dan iuran produksi) hingga jaminan reklamasi pasca tambang. Potensi-potensi korupsi tersebutlah yang harus selalu diperhatikan oleh pemerintah terlepas dari siapa kewenangan penerbitan izin tambang itu berada baik di pemerintah pusat maupun daerah.
Beranjak dari penjelasan kasus-kasus di atas, Penulis menyarankan ada dua hal yang harus dilakukan dan diperkuat oleh pemerintah dalam perizinan pertambangan yaitu preventive administrative approach dan repressive judicial approach. Pendekatan ini dilakukan karena korupsi perizinan pertambangan berawal dari pelanggaran-pelanggaran administrasi yang bersumber dari pemberian wewenang yang tidak diawasi secara ketat. Akibatnya banyak dari pelanggaran-pelanggaran administrasi berakhir menjadi perbuatan tindak pidana korupsi yang dapat berbentuk kerugian negara, suap, gratifikasi dll. Pendekatan paling awal yang dapat dilakukan adalah preventive administrative approach dengan melakukan pengawasan secara administratif pada saat permohonan perizinan, penerbitan izin dan pasca penerbitan izin apakah terlaksana sesuai dengan persyaratan dan peraturan perundang-undangan. Apabila terdapat penyimpangan-penyimpangan administratif pada tahap ini, maka dapat diberlakukan sanksi-sanksi administratif terhadap pihak-pihak yang melakukan penyimpangan tersebut baik dari unsur swasta maupun pejabat pemerintah yang bersangkutan. Selanjutnya repressive judicial approach yaitu pendekatan melalui penegakan hukum di pengadilan. Dalam hal ini apabila terdapat penyimpangan-penyimpangan yang sudah tidak dapat ditangani melalui preventive administrative approach, maka dapat diberlakukan penegakan hukum baik secara administratif melalui pengadilan tata usaha negara maupun secara perdata dan pidana.
