Oleh Dr.Priyambudi,S.H.,M.H.

Penulis adalah Kepala
Kejaksaan Negeri Pulang Pisau

REPOSISI PENYIDIK PEGAWAI NEGERI SIPIL DAN JAKSA PENUNTUT UMUM DALAM TAHAP PENYIDIKAN

PENDAHULUAN

Seiring dengan perkembangan jaman dan dinamika masyarakat maka kriminalitas pun semakin canggih dan berkembang kualitas dan kuantitas modus operandinya, sehingga hukum beserta aparat penegak hukum dikhiaskan berjalan tertatih-tatih mengikuti perkembangan kriminalitas. Untuk mengantisipasi hal tersebut maka pemerintah melalui criminal policy membuat kriminalisasi dan menuangkannya kedalam berbagai Undang-undang sehingga terdapat begitu banyak Undang-undang yang berlaku dan yang harus mampu ditegakkan oleh para aparatur Negara. Dengan semakin canggih dan berkembang kualitas serta kuantitas modus operandi berbagai tindak pidana maka harus diimbangi dengan peningkatan kualitas dan kuantitas aparat penegak hukumnya. Kepolisian sebagai institusi yang diberi wewenang paling luas sebagai penyidik oleh Undang-undang pun dituntut harus mampu mengikuti laju perkembangan tersebut supaya berbagai Undang-undang yang saat ini telah banyak diundangkan dapat ditegakkan apabila terjadi pelanggaran sehingga tidak hanya menjadi macan kertas belaka. Pada kenyataannya kualitas dan kuantitas penyidik Polri belum sepenuhnya dapat mengemban tugas, tanggung jawab dan wewenangnya secara maksimal untuk menegakkan berbagai Undang-undang yang telah berlaku, apalagi sekarang ini sudah banyak sekali Undang-undang yang mengatur berbagai bidang administratif yang mana Undang-undang itu pun mempunyai sanksi pidananya (administrative penal law).

Dewasa ini di Indonesia banyak diberlakukan Undang-undang tersendiri diluar KUHP, seperti UU Tindak Pidana Ekonomi; UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi; UU Narkotika; UU Psikotropika; UU Antiterorisme dan banyak lagi perundang-undangan administrasi yang bersanksi pidana semisal UU tentang Perbankan; UU Telekomunikasi; UU Pasar Modal; UU tentang Hak Cipta, Merk dan Paten; UU tentang Kesehatan,; UU tentang Perkeretaapian; UU Kehutanan; UU tentang Konservasi Sumber Daya Alam; UU Perikanan; UU tentang Cagar Budaya; UU tentang Lingkungan Hidup; UU tentang Perlindungan Konsumen; UU tentang Pencegahan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat; dan sebagainya. Selain itu makin bertambah pula kriminalisasi alias adanya berbagai tindak pidana yang baru, contohnya adalah UU Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang; UU Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang dan UU tentang Informasi dan Transaksi Elektronik. Selain itu masih ada lagi Rancangan Undang-undang baru yang nantinya akan semakin menambah kompleksitas hukum pidana, contohnya RUU mengenai Cyber Crime (Kejahatan Dunia Maya). Mempelajari hukum pidana dalam undang-undang tersendiri itu tentu memerlukan waktu dan pikiran yang banyak, serta tentu saja dibutuhkan skill intelektualitas dari penyidik yang Sarjana Hukum dan Sarjana Hukum yang penyidik. Hal ini tentunya semakin menambah berat tugas & tanggung jawab yang diemban para penegak hukum, khususnya Penyidik Polri sebagai institusi yang mempunyai wewenang sebagai penyidik tunggal dan pertama kali langsung berhadapan dengan masyarakat.

Pada kenyataannya banyaknya Peraturan Perundang-undangan yang bersifat Administrative Penal Law, sering menjadi macan kertas saja. Hal ini dikarenakan dalam penerapan dan penegakan Undang-undang tersebut justru jarang dilakukan oleh Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) yang diberi wewenang penyidikan oleh Undang-undang itu sendiri namun lebih sering menunggu dilakukan oleh penyidik Polri yang jumlahnya masih bisa dibilang terbatas jika dibandingkan dengan luas wilayah Negara kita, kompleksitas dan tantangan tugas, kendala intern dan ekstern, serta begitu banyaknya Administrative Penal Law dewasa ini, sedangkan keberadaan bintara penyidik pembantu tentu saja masih harus ditingkatkan kualitasnya. Sinyalemen tersebut dapat dilihat melalui banyaknya berkas perkara yang bolak-balik dari Kepolisian dan Kejaksaan karena Jaksa menganggap berkas hasil penyidikan belum lengkap atau belum memenuhi syarat untuk dilanjutkan kepada proses hukum selanjutnya, yaitu tahap penuntutan.

Terdapat beberapa permasalahan didalam sistem peradilan pidana kita yang dapat menjadi kendala atas berjalannya sistem tersebut secara sehat yang apabila dilakukan pembaruan niscaya akan menyempurnakan berjalannya sistem menuju tercapainya asas peradilan yang murah, cepat dan sederhana. Bertitik tolak dari latar belakang diatas, maka permasalahan pokok terletak pada masalah efektifitas posisi dan wewenang PPNS, Penyidik Polri dan Penuntut Umum dalam tahap Penyidikan dalam perspektif tantangan pelaksanaan tugas penegakan hukum ke depan sebagai akibat dari perkembangan dan dinamika masyarakat, hukum pidana serta kriminalitas.

Selain itu kedudukan Penyidik PNS, Penyidik Polri dan Penuntut Umum bagaimanakah yang sebaiknya dapat dilaksanakan sebagai pembaruan dalam tahap Penyidikan untuk dapat menjamin terlaksananya penegakan hukum secara konsekuen serta dapat mendukung berjalannya sistem peradilan pidana menuju tercapainya asas peradilan yang murah, cepat dan sederhana secara lebih efektif.

Pelaksanaan Penyidikan Selama Ini

Sebagaimana kita ketahui bahwa KUHAP telah secara jelas dan tegas mengatur wewenang penyidik Polri (plus penyidik pembantu), penyidik pegawai negeri sipil (PPNS) dan penuntut umum dalam tahap penyidikan sehingga masing-masing instansi selama ini telah melaksanakan tugas dan fungsinya, tentu saja dengan segala lika-liku serta hambatan dan kendala (baik itu internal maupun eksternal). Namun seiring dengan terus berjalannya sang waktu dan perkembangan jaman, pelaksanaan tugas dan fungsi tersebut tentunya senantiasa mengalami dinamika permasalahan yang terkadang tidak atau belum diantisipasi oleh hukum, apalagi hukum hanyalah karya manusia yang takkan pernah sempurna, hanya manusia-manusia naif yang menyebut suatu hukum adalah karya agung anak manusia.

Pada kenyataannya, permasalahan yang timbul dan tidak diantisipasi / diakomodir oleh hukum tersebut, oleh para pelaksananya akan mencari solusi secara inisiatif dan lama kelamaan akan menjadi praktek kebiasaan yang salah kaprah atau bahkan mengendap dan nantinya suatu saat endapan itu akan semakin menimbulkan pembusukan didalam sistem. Hal ini tentu saja tidak boleh dibiarkan terjadi terus menerus sebelum sistem itu benar-benar mengalami pembusukan dari dalam yang bisa bermuara pada kegagalan sistem. Oleh karena itu, jika ada subsistem yang diindikasikan telah berjalan secara tidak sehat, seyogyanya ia diperbaiki atau diperbaharui.

Secara umum, jika dilihat pada proses pelaksanaan penyidikan yang berjalan selama ini tampak seolah-olah selalu berjalan lancar tanpa terhambat masalah yang berarti, hal ini jika ditilik dari pola hubungan kerja antara Jaksa Penuntut Umum dengan Penyidik Polri dalam rangka penyidikan perkara tindak pidana umum. Namun apabila kita cermati secara lebih mendalam, maka akan ditemui permasalahan yang menurut penulis cukup mengganggu pandangan visioner penulis dalam perspektif perkembangan hukum pidana serta penanganan dan penanggulangan kriminalitas pada waktu yang akan datang.

Isu sentral yang dapat diidentifikasi adalah eksistensi Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) yang tersubordinasi terhadap Penyidik Polri, hal ini telah berjalan lama sehingga menimbulkan implikasi yang fatal terhadap kualitas eksistensi PPNS dan penegakan hukum Administrative Penal Law. Isu sentral ini membawa dampak efek domino kepada permasalahan selanjutnya, yaitu dengan “tertidurnya” PPNS maka penegakan hukum atas pelanggaran tindak pidana tertentu yang bersifat Administrative Penal Law menjadi bertumpu di pundak penyidik Polri. Padahal trend perkembangan hukum pidana di Indonesia sedang tumbuh subur dengan berbagai Administrative Penal Law, mempelajari hukum pidana dalam undang-undang tersendiri itu tentu memerlukan waktu dan pikiran yang banyak, serta tentu saja dibutuhkan skill intelektualitas dari penyidik yang Sarjana Hukum dan Sarjana Hukum yang penyidik, padahal jumlah penyidik pada instansi kepolisian terbatas. Keadaan ini semakin membuat Polri memperbanyak jumlah penyidik pembantu (berpangkat bintara), yang notabene dari segi kemampuan, pengetahuan hukum dan intelektualitasnya kurang dapat terjamin. Kepangkatan seperti ini tentunya tidak serasi jika ditinjau dari sudut keseimbangan kepangkatan Penuntut Umum maupun Hakim. Itulah sebabnya sering dijumpai penyidikan yang tidak memadai dan tidak terarah sehingga mengakibatkan sering terjadi bolak-baliknya berkas perkara antara JPU dan Penyidik/Penyidik Permbantu. Jangankan untuk penyidikan perkara tindak pidana tertentu, untuk perkara tindak pidana umum pun masih sangat sering dijumpai permasalahan serupa.

Dari gambaran singkat integrated criminal justice system dapat dilihat, berhasil atau tidaknya fungsi proses pemeriksaan sidang pengadilan yang dilakukan JPU dan Hakim untuk menyatakan terdakwa bersalah dan selanjutnya memidananya, sangat bergantung atas hasil penyidikan dari penyidik. Berkas perkara yang kabur, tidak mengarah dan menyentuh unsur delik tentang peristiwa pidana yang disangkakan, seringkali ditemukan dalam praktek peradilan. Akibatnya proses persidangan sering mengalami kesulitan untuk membuktikan kesalahan terdakwa. Selanjutnya, berkas perkara yang bersifat kabur tersebut semakin jauh dari kemungkinan mempersalahkan dan menghukum terdakwa, disebabkan alat bukti yang diajukan penyidik tidak memenuhi batas minimal pembuktian yang digariskan oleh Pasal 183 KUHAP karena :

v  Pada umumnya penyidik lebih cenderung mengumpulkan dan mengajukan alat bukti secara kuantitatif, bukan berdasar kualitatif.

v  Terkadang dari sekian banyak alat bukti yang diajukan, tidak satu pun yang memenuhi syarat formil dan materiil, yang berakibat alat bukti yang diajukan tidak mencapai batas minimal pembuktian, sehingga seluruh alat bukti tersebut tidak mempunyai kekuatan pembuktian[1].

Mengenai seringnya terjadi bolak-balik berkas perkara antara Penyidik – Penuntut Umum hal tersebut dapat dimengerti oleh karena berkas perkara yang sering masih belum sempurna ataupun Jaksa PU menganggap berkas tersebut belum memenuhi syarat formil maupun materiil untuk dilanjutkan ke tahap penuntutan. Hal itu sering terjadi oleh karena 2 hal, pertama karena keterbatasan kemampuan dan kualitas Penyidik atau PPNS dalam melakukan penyidikan dan pembuatan berkas perkara; kedua karena pada kenyataannya penyidik pembantulah yang lebih sering melakukan penyidikan dan pembuatan berkas perkara.

Kedudukan PPNS, Penyidik Polri dan Penuntut Umum

Secara umum dapat digambarkan mengenai kedudukan PPNS, Penyidik Polri dan Penuntut Umum dalam melaksanakan tugas penyidikan adalah sebagai berikut :

1)  PPNS kedudukannya berada dibawah “koordinasi” dan “pengawasan” penyidik Polri.

2)  Untuk kepentingan penyidikan, penyidik Polri memberikan petunjuk kepada PPNS, dan memberikan bantuan penyidikan yang diperlukan (Pasal 107 ayat 1 KUHAP).

3)  PPNS tertentu harus melaporkan kepada penyidik Polri tentang adanya suatu tindak pidana yang sedang disidik (tidak perlu dilaporkan kepada JPU), jika dari penyidikan itu oleh PPNS ada ditemukan bukti kuat untuk mengajukan perkaranya kepada JPU (Pasal 107 ayat 2 KUHAP).

4)  Apabila PPNS telah selesai melakukan penyidikan, hasilnya harus diserahkan kepada Penuntut Umum, namun cara penyerahannya dilakukan PPNS “melalui penyidik Polri”, Pasal 107 ayat (3) KUHAP.

Sebelum penyidik Polri meneruskan hasil penyidikan PPNS kepada JPU, penyidik Polri berhak dan berwenang memeriksa dan meneliti berkas perkara tersebut, dan jika dianggap kurang lengkap maka penyidik Polri berhak memberikan petunjuk kepada PPNS untuk melakukan penyidikan tambahan (Pasal 107 ayat 1 KUHAP).

5)  Apabila PPNS menghentikan penyidikan yang sebelumnya telah dilaporkan kepada penyidik Polri, maka harus diberitahukan kepada penyidik Polri dan JPU Pasal 109 ayat 3).

Kedudukan PPNS dibawah koordinasi dan pengawasan penyidik Polri yang telah berjalan sekian lama sejak berlakunya KUHAP ternyata mengakibatkan implikasi yang fatal. Hal ini karena pada kenyataannya PPNS malah menjadi inferior, tidak percaya diri dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, dan dalam sistem seperti itu yang berjalan sekian lama akhirnya mengkerdilkan peran, eksistensi, mental dan kemampuan PPNS. Peran PPNS dalam sistem peradilan pidana masih dikebiri didalam KUHAP itu sendiri. Masing-masing Kementerian pada pemerintahan yang memiliki PPNS untuk menegakkan hukum dan mengawal pelaksanaan Administrative Penal Law di bidang kewenangannya, masih belum memberdayakan sumber daya manusianya dan makin terbelenggu oleh sistem yang melemahkan mereka secara sistematis.

Pada kenyataan sehari-hari, pada instansi-instansi yang mempunyai PPNS tersebut, ternyata jabatan PPNS seringkali dijabat oleh pejabat yang memangku jabatan struktural strategis dalam organisasi instansinya sehingga mereka lebih sering “mengabaikan” jabatannya sebagai penyidik, mereka lebih mengutamakan pekerjaan rutin sebagaimana jabatan strukturalnya, akibatnya jabatan dan predikat sebagai PPNS hanya diatas kertas saja dengan kemampuan penyidikan yang sangat memprihatinkan.

Penyidik Polri berhak dan berwenang memeriksa dan meneliti berkas hasil penyidikan yang dibuat oleh PPNS, dan selanjutnya memberikan petunjuk untuk melakukan penyidikan tambahan kepada PPNS. Bukankah hal itu suatu hal yang malah memperpanjang rantai birokrasi penanganan perkara? Oleh karena sebenarnya hal itu adalah porsi wewenang JPU dalam prapenuntutan. Misalnya ada suatu kasus yang sudah pernah bolak-balik antara PPNS dengan penyidik Polri, lalu oleh penyidik Polri diteruskan kepada JPU dan ternyata JPU masih menganggap berkas itu belum memenuhi syarat untuk dilanjutkan pada tahap penuntutan, sehingga harus dikembalikan lagi kepada penyidik Polri dan PPNS. Hal ini tentunya sangat bertele-tele dan bertentangan dengan asas penanganan perkara / peradilan yang sederhana, cepat dan murah.

Selain itu PPNS tertentu harus melaporkan kepada penyidik Polri tentang adanya suatu tindak pidana yang sedang disidik dan tidak perlu dilaporkan kepada JPU, hal ini sudah barang tentu dapat kita rasakan kurang pas dengan prinsip check and recheck di kalangan instansi aparat penegak hukum.

Memang ditinjau dari segi manajemen, pelaksanaan penegakan hukum yang melibatkan beberapa instansi organsisasi dalam proses pelaksanaan sesuai dengan fungsi dan wewenang masing-masing, jelas memerlukan modifikasi pola dan klarifikasi. Namun dalam peningkatan modifikasi pola dan klarifikasi fungsi dan wewenang jangan sampai menimbulkan instansi sentris. Setiap instansi aparat harus merupakan subsistem yang mendukung total system proses penegakan hukum dalam satu kesatuan yang menyeluruh. Malah mulai dari sekarang harus dipikirkan langkah-langkah pembinaan yang menuju suatu pelembagaan alat-alat kekuasaan penegakan hukum dalam suatu pola law enforcement centre, yaitu suatu lembaga yang menghimpun mereka dalam sistem penegakan hukum terpadu dalam suatu “sentra penegakan hukum”. Dalam sentra tadilah berlangsung proses penegakan hukum, mulai dari penyidikan, penuntutan dan peradilan.[2]

Pembaharuan Dalam Tahap Penyidikan

Berangkat dari uraian diatas, maka seharusnya posisi dan peran PPNS diperkuat dan diberdayakan. Mereka memang telah diberi wewenang khusus oleh KUHAP, dalam Pasal 6 ayat (2) huruf b, yaitu pegawai negeri sipil yang mempunyai fungsi dan wewenang sebagai penyidik. Pada dasarnya wewenang yang mereka miliki bersumber pada ketentuan undang-undang pidana khusus, yang telah menetapkan sendiri pemberian wewenang penyidikan pada salah satu pasal, akan tetapi posisi dan peran PPNS dalam sistem peradilan pidana masih dikebiri didalam KUHAP itu sendiri.

Oleh karena berbagai hal tersebut diatas, kiranya sudah saatnya dan seharusnya posisi PPNS disejajarkan martabatnya, eksistensi dan kemampuannya dengan penyidik Polri, supaya sistem peradilan pidana kita dapat lebih mengantisipasi tantangan perkembangan jaman dan kriminalitas yang semakin canggih dan kompleks agar berbagai UU yang bersifat Administrative Penal Law yang dewasa ini semakin banyak, dapat ditegakkan sehingga tidak hanya menjadi macan kertas saja. Dari segi kedudukan dan kepangkatan PPNS diatur dalam Peraturan Pemerintah, diselaraskan dan diseimbangkan dengan kedudukan dan kepangkatan penyidik Polri, Penuntut Umum dan Hakim peradilan umum. Hendaknya posisi PPNS sebagai penyidik juga mendapat diferensiasi fungsional yang setara dengan penyidik Polri didalam KUHAP, hanya saja memang wewenang penyidikan yang dimiliki PPNS cuma terbatas sepanjang yang menyangkut dengan tindak pidana yang diatur dalam UU pidana khusus itu. Kemudian dari segi kuantitas dan kualitas kemampuan penyidikan dan pembuatan berkas perkara harus selalu ditingkatkan sehingga setiap Kementerian mempunyai PPNS yang memadai untuk menegakkan UU yang berlaku di lingkup kewenangannya terutama UU yang mempunyai materi pidana.

Sebenarnya jabatan PPNS yang seringkali dijabat oleh pejabat yang memangku jabatan struktural strategis masih bisa dipahami namun sebagai langkah pembaruan dan pembenahan kedepan harusnya pada setiap instansi yang mempunyai PPNS dibentuk suatu unit khusus yang beranggotakan PPNS yang merupakan jabatan fungsional dan para PPNS tersebut mempunyai job description yang khusus hanya untuk melaksanakan fungsi-fungsi PPNS sebagai penegak Undang-undang dibidangnya. Selanjutnya harus ditingkatkan kualitas dan kuantitas dari PPNS tersebut, termasuk sarana dan prasarananya sekaligus dibekali anggaran yang memadai untuk menunjang kinerja dan pelaksanaan tugas-tugas mereka.

Oleh karena itu untuk memberikan solusi dari permasalahan seringnya terjadi bolak-balik berkas perkara antara Penyidik – Penuntut Umum maka perlu dilakukan perombakan tatanan atau hubungan kinerja, yaitu yang pertama adalah dalam hal PPNS harus ditempatkan pada posisi yang setara dengan penyidik Polri secara proporsional dan professional. Kemudian PPNS seharusnya lebih sering mengambil inisiatif penyidikan dan tindakan-tindakan untuk penegakan hukum atas Undang-undang dibidangnya. Kedua, Jaksa PU akan bertindak sebagai koordinator dan supervisoryang memimpin jalannya penyidikan, antara lain menentukan pasal-pasal apa saja yang dapat disangkakan kepada tersangka; siapa-siapa saja yang dapat dijadikan sebagai tersangka; alat bukti apa saja yang harus dikumpulkan sebagai pembuktian; pengembangan penyelidikan dan penyidikan guna mengungkap secara lebih jauh dari suatu peristiwa pidana, yaitu untuk menemukan calon tersangka lain yang terlibat ataupun aktor / dalangnya serta pasal-pasal yang dapat dikenakan. Namun begitu bukan berarti kedudukan secara fisik dari Jaksa PU dan PPNS maupun Penyidik Polri dibuat dalam satu atap, melainkan hanya dalam satu pola kinerja yang menyatu dimana Jaksa PU sebagai pihak yang memimpin jalannya penyidikan. Dengan demikian lembaga prapenuntutan didalam tata kerja Kejaksaan ditiadakan dan selanjutnya tidak akan lagi terjadi bolak-balik berkas perkara antara Penyidik – Penuntut Umum. Dalam tahap penanganan perkara, kerjasama sangatlah mutlak diperlukan diantara Penyidik – Penuntut Umum dibawah bimbingan, arahan, koordinasi dan supervisi Jaksa PU. Koordinasi yang terjalin yaitu haruslah dalam rangka kesamaan persepsi dalam penanganan suatu perkara pidana agar bisa terungkap secara cepat, tepat dan murah dengan tetap mengedepankan penegakan hukum serta memperhatikan kepentingan korban.

Kualitas sumber daya manusia harus menjadi perhatian yang serius. Bagi PPNS, penyidik Polri maupun penyidik pembantu haruslah yang berasal dari Sarjana Hukum supaya mereka mempunyai landasan pengetahuan, wawasan, kemampuan dan intelektualitas di bidang hukum. Pada kenyataannya, banyak sekali berkas perkara yang dilakukan penyidikan oleh bintara penyidik pembantu. Padahal banyak dari para penyidik pembantu bukanlah seorang Sarjana Hukum, sehingga hal inilah yang sering menjadi kendala dalam penanganan perkara antara JPU dengan penyidik pembantu.

Jadi, baik dari segi pengetahuan/kemampuan/wawasan hukum maupun kepangkatan, sebenarnya tidak pas jika JPU bermitra dengan penyidik pembantu. Bagi instansi Polri maupun instansi PPNS terkait pun harus menerapkan standarisasi kesarjanaan, jadi bagi yang akan diangkat sebagai penyidik Polri, penyidik pembantu maupun PPNS, gelar Sarjana Hukumnya haruslah dari Perguruan Tinggi Hukum yang sudah terakreditasi. Beberapa tahun lalu ada sebuah contoh menarik yang terjadi di kota Palu, Sulawesi Tengah, terdapat empat orang calon peserta Sekolah Calon Perwira Polri yang sudah lulus tes, namun di Secapa Polri mereka ditolak karena gelar SH mereka berasal dari sebuah Sekolah Tinggi Hukum di kota Palu yang tidak terakreditasi oleh Kopertis Propinsi Sulteng. Padahal Sekolah Tinggi tersebut sebelumnya sudah meluluskan ratusan Sarjana Hukum yang merupakan anggota Polres Palu dan Polda Sulteng, bahkan masih ada ratusan lagi anggota Polres Palu dan Polda Sulteng yang masih berstatus sebagai mahasiswa. Kualitas SDM di bidang penegakan hukum tentunya terkait erat dengan kualitas pendidikan tinggi hukum yang melatarbelakanginya.

Bagi PPNS dengan kualifikasi Sarjana Hukum, untuk ketrampilan dan kemampuan penyidikan dapat dipoles di instansi masing-masing. Namun untuk PPNS harus memang harus secara khusus digembleng untuk dapat memperbaiki keadaan mereka yang sudah terlanjur terjebak dalam ketidakberdayaan. Dan yang paling utama adalah membangun dan menumbuhkembangkan sikap mental dan kepercayaan diri pada diri setiap PPNS bahwa mereka adalah penyidik yang mempunyai wewenang penuh atas UU yang berlaku di lingkungan instansi mereka, dan menanamkan persepsi bahwa mereka memang sejajar posisinya dengan penyidik Polri, tidak lagi dibawah pengawasan dan dibawah koordinasi secara subordinat. Selanjutnya harus selalu diciptakan irama kinerja PPNS sebagai penyidik selayaknya kinerja penyidik Polri selama ini, sehingga PPNS tidak akan terulang lagi terjebak dalam kondisi yang sama dengan masa lalunya.

Kualitas penegakan hukum yang dituntut masyarakat saat ini bukan sekedar kualitas formal, tetapi terutama kualitas penegakan hukum secara materiil/substansial seperti terungkap dalam beberapa isu sentral yang dituntut masyarakat, antara lain :

1. Adanya perlindungan Hak Asasi Manusia
2. Tegaknya nilai kebenaran, kejujuran, keadilan dan kepercayaan antar sesama
3. Tidak adanya penalahgunaan kewenangan/kekuasaan
4. Bersih dari praktek pilih kasih, KKN dan mafia peradilan
5. Terwujudnya kekuasaan kehakiman/penegakan hukum yang merdeka dan tegaknya kode etik/kode profesi
6. Adanya penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan berwibawa[3].

Banyak faktor yang mempengaruhi dan menentukan kualitas penegakan hukum. Faktor itu dapat berupa kualitas individual (SDM), kualitas instansional/struktur hokum (termasuk mekanisme tata kerja dan manajemen), kualitas sarana/prasarana, kualitas perundang-undangan (substansi hokum), dan kualitas kondisi lingkungan (sistem sosial, ekonomi, politik, budaya, termasuk budaya hokum masyarakat). Dengan demikian, upaya peningkatan kualitas penegakan hokum harus mencakup keseluruhan faktor kondisi/kausa yang mempengaruhinya. Dari sekian banyak faktor itu wajar apabila lembaga pendidikan lebih menekankan perhatian pada masalah kualitas SDM yang menjadi sumber utama dari proses penegakan hukum. Kualitas SDM inilah yang banyak mendapat sorotan tajam di era reformasi dewasa ini[4].

Apabila hal-hal tersebut diatas dapat terwujud maka akan tercipta pembagian kewenangan dan kekuasaan penyidikan secara fair dan lebih profesional sehingga akan memperkecil kemungkinan terjadinya diskresi kekuasaan sebagai akibat kewenangan yang terlalu luas pada suatu institusi. Terlalu luasnya kewenangan dan kekuasaan pada satu institusi dalam suatu sistem akan selalu mengakibatkan “pembusukan” sistem itu sendiri sebagai akibat dari diskresi dan arogansi kekuasaan karena merasa sebagai “dewa” yang bisa menentukan nasib hidup orang. Sebagaimana ungkapan yang pernah diucapkan Lord Acton : “power tends to corrupt, but absolute power corrupt abolutely”.

Begitu pula dengan keadaan perkembangan dinamika masyarakat sekarang ini dimana untuk mengantisipasi tantangan perkembangan jaman dan kriminalitas yang semakin canggih dan kompleks, pemerintah melalui criminal policy-nya telah membuat kriminalisasi dan menuangkannya kedalam berbagai UU sehingga terdapat banyak UU yang berlaku dan yang harus mampu ditegakkan oleh para aparatur Negara. Jika posisi dan peran PPNS telah mendapat diferensiasi fungsional yang setara dengan penyidik Polri didalam KUHAP, mandiri dan independen, berkualitas dengan kuantitas yang memadai pula maka niscaya sistem peradilan pidana akan berjalan dengan lebih sehat untuk menuju kepada tujuan dari sistem peradilan pidana itu sendiri.

Dari pembahasan diatas, maka diajukan saran-saran dalam hal kedudukan Penyidik PNS, Penyidik Polri dan Penuntut Umum yang sebaiknya dilaksanakan untuk dapat menjamin terlaksananya penegakan hukum secara konsekuen menuju tercapainya asas peradilan yang murah, cepat dan sederhana secara lebih efektif, antara lain :

1. a)    Setiap instansi yang mempunyai PPNS dibentuk suatu unit khusus yang beranggotakan PPNS yang merupakan jabatan fungsional dan para PPNS tersebut mempunyai job description yang khusus hanya untuk melaksanakan fungsi-fungsi PPNS sebagai penegak Undang-undang dibidangnya. Selanjutnya harus sungguh-sungguh ditingkatkan kualitas dan kuantitas dari PPNS tersebut, termasuk sarana dan prasarananya sekaligus dibekali anggaran yang memadai untuk menunjang kinerja dan pelaksanaan tugas-tugas mereka. Dan yang paling utama adalah membangun dan menumbuhkembangkan sikap mental dan kepercayaan diri pada diri setiap PPNS bahwa mereka adalah penyidik yang mempunyai wewenang penuh atas UU yang berlaku di lingkungan instansi mereka, dan menanamkan persepsi bahwa mereka memang sejajar posisinya dengan penyidik Polri, tidak lagi dibawah pengawasan dan dibawah koordinasi secara subordinat. Selanjutnya harus selalu diciptakan irama kinerja PPNS sebagai penyidik selayaknya kinerja penyidik Polri selama ini, sehingga PPNS tidak akan terulang lagi terjebak dalam kondisi yang sama dengan masa lalunya.
2. b)  Revisi terhadap Pasal 7 ayat (2) KUHAP, bahwa PPNS kedudukannya setara dan sejajar dengan penyidik Polri didalam KUHAP, bukan lagi dibawah “pengawasan” penyidik Polri. Mengenai koordinasi tetap diperlukan namun sifatnya bukan sebagai subordinat namun dalam rangka bantuan teknis penyidikan, penangkapan, pencekalan serta bantuan pengamanan .
3. c)  Pasal 107 ayat (1) KUHAP dihapuskan sebagai konsekuensi bahwa JPU sebagai pihak yang memimpin penyidikan (koordinator & supervisor)dan tidak ada lagi lembaga prapenuntutan.
4. d)  Revisi terhadap Pasal 107 ayat (2) KUHAP, bahwa PPNS tidak perlu “melaporkan” kepada penyidik Polri tentang adanya suatu tindak pidana yang sedang disidik namun hanya memberitahukan saja, supaya tidak terjadi tumpang tindih atas tindak pidana yang tengah disidik PPNS. Selanjutnya PPNS harus melaporkan kepada Jaksa PU (koordinator dan supervisor) tentang suatu tindak pidana yang sedang disidik, dengan tindasan/tembusan kepada penyidik Polri.
5. e)    Revisi terhadap Pasal 109 ayat (3) KUHAP, bahwa dalam hal PPNS melakukan penghentian penyidikan, pemberitahuannya tidak disampaikan kepada Penyidik Polri namun hanya disampaikan kepada JPU saja dan hal tersebut hanya dapat dilakukan atas persetujuan JPU sebagai pihak yang memimpin penyidikan (koordinator & supervisor).
6. f)   Revisi terhadap Pasal 107 ayat (3) KUHAP, bahwa apabila PPNS telah selesai melakukan penyidikan, hasilnya harus diserahkan secara langsung kepada Penuntut Umum tanpa “melalui penyidik Polri”.
7. g)    Kualitas sumber daya manusia harus menjadi perhatian yang serius. Bagi PPNS, penyidik Polri maupun penyidik pembantu haruslah yang berasal dari Sarjana Hukum supaya mereka mempunyai landasan pengetahuan, wawasan, kemampuan dan intelektualitas di bidang hukum. Selain itu dalam hal kepangkatan pun akan serasi jika bermitra kerja dengan JPU dan Hakim.

*  Priyambudi, SH., MH adalah Alumni program Pasca Sarjana Magister Ilmu Hukum Universitas Hasanudin, Makasar

[1] R. Soesilo, 1989, Taktik dan Teknik Penyidikan Perkara Kriminal, Bogor : Politia, hal. 48.

[2] Abdurrachman, 1984, Aneka Masalah Dalam Praktek Penegakan Hukum di Indonesia, Bandung : Alumni, hal. 56.

[3] Barda Nawawi Arief, 1998, Beberapa Aspek Kebijakan Penegakan dan Pengembangan Hukum Pidana, Bandung : PT. Citra Aditya Bakti, hal. 66.

[4] .Barda Nawawi Arief, 1996, Bunga Rampai Kebijakan Hukum Pidana, Bandung : PT. Citra Aditya Bakti, hal. 74.

Oleh Dr.Priyambudi,S.H.,M.H.

Penulis adalah Kepala
Kejaksaan Negeri Pulang Pisau

PEMBAHARUAN UNDANG-UNDANG PEMBERANTASAN TINDAK PIDANA KORUPSI BERDASARKAN NILAI-NILAI PANCASILA DISELARASKAN DENGAN UNITED NATION CONVENTION AGAINST CORRUPTION TAHUN 2003

1. PENDAHULUAN

Korupsi sudah dianggap sebagai kejahatan yang sangat luar biasa atau ”extra ordinary crime”, sehingga kejahatan ini sering dianggap sebagai ”beyond the law” karena melibatkan para pelaku kejahatan ekonomi kelas atas (high level economic) dan birokrasi kalangan atas (high level beurocratic), baik birokrat ekonomi maupun pemerintahan. Bayangkan saja, kejahatan korupsi yang melibatkan kekuasaan ini sangat sulit pembuktiannya, selain itu kehendak adanya pemberantasan perbuatan ini nyata-nyata terbentur dengan kepentingan kekuasaan yang sangat mungkin melibatkan para birokrasi tersebut, akibatnya sudah dapat diperkirakan bahwa korupsi ini seolah-olah menjadi ”beyond the law” dan sebagai bentuk perbuatan yang ”untouchable by the law” [1].

Bangsa Indonesia kini tengah memasuki era millennium dan globalisasi dengan segala tantangan dan kompleksitasnya yang harus dijawab dengan cara menselaraskan jati diri sebagai bangsa dengan perubahan dan perkembangan dunia. Berbagai perubahan yang terjadi dalam perkembangan dunia global juga berpengaruh pada ketatanegaraan Republik Indonesia, sistem hukum dan arah politik hukum Indonesia. Dalam pergaulan global, pemerintah Indonesia menyambut baik kerjasama internasional dalam upaya pemberantasan korupsi dalam kerangka Konvensi PBB Menentang Korupsi Tahun 2003 (UN Convention Against Corruption), dengan konsekuensi pembentukan undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi yang baru harus mengacu pada prinsip-prinsip yang terdapat dalam UNCAC. Namun demikian, pembenahan terhadap sistem hukum yang ditujukan bagi upaya perbaikan haruslah tetap berlandaskan kepada nilai-nilai Pancasila yang hidup dalam masyarakat Indonesia yang selanjutnya mengkristal dan mewujud menjadi hukum yang tercipta dan berlaku di tengah-tengah masyarakat hukum Indonesia.

Berbagai perubahan yang terjadi dalam ketatanegaraan Republik Indonesia dan perkembangan dunia global juga berpengaruh pada sistem hukum dan arah politik hukum Indonesia, perlu upaya pembenahan yang harus dilakukan oleh Pemerintah Indonesia. Pembenahan terhadap sistem di berbagai sektor yang ada ditujukan bagi upaya perbaikan dengan tetap berlandaskan kepada prinsip-prinsip hukum dan ketatanegaraan yang berlaku serta tetap tanggap terhadap kebutuhan yang diperlukan.

1. PERMASALAHAN

Walaupun sudah berkali-kali dirubah dan diganti, akan tetapi peraturan perundang-undangan yang mengatur pemberantasan tindak pidana korupsi dianggap belum memadai dan belum maksimal mendukung pencegahan dan penegakan hukum terhadap tindak pidana korupsi. Salah satunya peraturan perundang-undangan yang ada tersebut belum mengatur mengenai kerja sama internasional, utamanya dalam hal pengembalian hasil tindak pidana korupsi[2]. Oleh karena itu dengan memperhatikan bahwa karakteristik korupsi adalah merupakan kejahatan transnasional (transnational crime), maka upaya pemberantasan korupsi di Indonesia juga harus memperhatikan ketentuan-ketentuan internasional.

Pemerintah Indonesia yang pada tanggal 18 Desember 2003 telah ikut menandatangani UNCAC, dan kemudian meratifikasinya dengan Undang-Undang No. 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan United Nations Convention Against Corruption, 2003 (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Anti Korupsi, 2003). Ratifikasi adalah merupakan pernyataan suatu negara untuk tunduk dan terikat kepada ketentuan yang sudah disepakati oleh masyarakat internasional baik dengan reservasi maupun tidak dengan reservasi. Oleh karena itu dengan disahkannya Undang-Undang No. 7 tahun 2006 tersebut, maka Indonesia terikat dengan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Anti Korupsi.

Adanya ratifikasi tersebut yang mengatur hal-hal baru dalam rangka pencegahan dan pemberantasan korupsi membawa konsekuensi berupa upaya harmonisasi dan revisi peraturan perundang-undangan Indonesia sesuai dengan isi Konvensi PBB Anti-Korupsi tersebut. Penyempurnaan dan pembaharuan peraturan perundang-undangan yang progresif diharapkan dapat membantu percepatan pemberantasan korupsi yang sudah merupakan extraordinary crime, sehingga diperlukan kajian hukum, sosial, politik dan budaya tersendiri untuk menjawab tantangan upaya pemberantasan korupsi secara global dan nasional.

Dari uraian-uraian diatas dapat dikemukakan permasalahan berikut :

1)   Apakah yang seharusnya menjadi pedoman dalam pembaharuan UU No. 31 tahun 1999 jo. UU No. 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi?

2)   Bagaimanakah langkah yang seharusnya diutamakan dalam pembaharuan UU No. 31 tahun 1999 jo. UU No. 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi?

III. PEMBAHASAN    

Pembentukan hukum dalam arti undang-undang, merupakan aktivitas penting dalam negara hukum. undang-undang menjadi dasar legalitas bagi seluruh elemen negara, khususnya bagi penyelenggara negara, dalam menyelenggarakan dan mengelola negara [3]. Untuk itu, idealnya undang-undang merupakanformalisasi atau kristalisasi norma dan kaidah yang dikehendaki atau sesuaidengan aspirasi masyarakat. Lebih lanjut Jimly Asshiddiqie mengungkapkan setiap norma hukum itu haruslah menghasilkan antara nilai kepastian (certainty, zekerheid), keadilan (equity, billijkheid), dan kebergunaan (utility)[4].

Gustave Radbruch menyatakan bahwa di dalam hukum terdapat 3 nilai dasar yang saling bertentangan satu dengan yang lainnya yakni kepastian hukum, keadilan dan kemanfaatan bagi masyarakat. Apabila dalam pembuatan hukum lebih mengutamakan kepastian hukum yang tercermin dalam pasal-pasalnya yang bersifat rigid, maka nilai keadilan yang menjadi dambaan masyarakat dalam berhukum akan tergeser bahkan sulit untuk dilacak jejak keberadaannya. Bersamaan dengan hilangnya nilai keadilan karena lebih mengutamakan kepastian hukum sebagaimana tertulis dalam undang-undang maka akan hilang pula rasa kemanfaatan hukum bagi masyarakat.

Hukum merupakan gambaran/refleksi dari masyarakat dimana hukum itu berlaku. Hukum yang berlaku di Indonesia akan menjadi efektif apabila hukum itu berasal dari nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat Indonesia yang selanjutnya mengkristal dan mewujud menjadi hukum yang tercipta dan berlaku di tengah-tengah masyarakat hukum Indonesia. Kongkritnya, Pancasila hendaknya menjadi pedoman dasar pembentukan dan pembaharuan hukum Indonesia. Politik hukum tertinggi terdapat dalam UUD Tahun 1945 yang memuat arah kebijakan hukum yang harus dijalankan sesuai dengan tujuan nasional yang hendak dicapai dan berdasarkan pada Pancasila yang termaktub dalam pembukaan UUD Tahun 1945.

Bagi bangsa Indonesia, Pancasila mempunyai fungsi dan peranan yang bermacam-macam antara lain:[5]

1. Pancasila Sebagai Pandangan Hidup Bangsa.

Dengan Pancasila menjadi pandangan hidup, maka bangsa Indonesia akan mengetahui arah mana tujuan yang ingin dicapainya, akan mampu memandang dan memecahkansegala persoalan yang dihadapinya secara tepat, sehingga tidak terombang-ambing dalam menghadapi persoalan tersebut, mengapa? Karena pancasila adalah merupakan kristalisasi dari nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat Indonesia dan berakar pada budaya bangsa, maka akan dijunjung tinggi oleh warganya.

1. Pancasila Sebagai Dasar Negara Republik Indonesia.

Pancasila dalam kedudukan ini sering disebut sebagai dasar filsafat atau dasar falsafah negara (philosohische Gronslas) dari negara, ideologi negara (staatsidee).

Konsekuensinya seluruh pelaksanaan dan penyelenggaraan negara terutama segala peraturan perundang-undangan negara dijabarkan dan diderivikasi dari nilai-nilai Pancasila. Karena itu Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum.

Kedudukan Pancasila merupakan dasar negara Republik Indonesia tersimpul dalam pembukaan UUD 1945 alenia ke IV, ketetapan MPRS NO XX/MPRS/1966 jo TAP No. V/MPR/1973 dan Ketetapan No. IX/MPR/1978.

1. Pancasila Sebagai Ideologi Negara dan Bangsa Indonesia.

Ideologi negara pada hakekatnya merupakan asas kerokhaniahan, merupakan sumber cita-cita, harapan nilai-nilai serta norma-norma yang dianggap baik, sehingga pancasila pada hakekatnya sebagai ideologi bertujuan mewujudkan kesejahteraan hidup bagi bangsa Indonesia. Ketentuan tentang ideologi Pancasila ini dapat ditemukan dalam pembukaan UUD 1945 alinea ke 4.

1. Pancasila Sebagai ideologi terbuka.

Pancasila sebagai ideologi tidak bersifat kaku dan tertutup namun bersifat terbuka, aktual, dinamis, antisipatif dan senantiasa mampu menyesuaikan dengan perkembangan zaman, ilmu pengetahuan dan teknologi serta dinamika perkembangan masyarakat, sehingga memiliki kemampuan yang lebih tajam untuk memecahkan masalah-masalah baru dan aktual yang senantiasa berkembang seiring dengan tuntutan zaman.

Dalam aplikasinya ideologi Pancasila yang bersifat terbuka, dikenal ada 3 tingkat nilai yaitu nilai dasar yang tidak berubah yaitu pembukaan UUD 1945 yang merupakan pencerminan dari Pancasila, kemudian nilai instrumental sebagai sarana mewujudkan nilai dasar yang senantiasa sesuai dengan keadaan. Nilai praktis yang berupa nilai pelaksanaan secara nyata yang sesungguhnya dalam kehidupan yaitu UU dan peraturan pelaksanaan lainnya, yang sewaktu-waktu dapat berubah seiring dengan derap perkembangan yang ada.

Dibidang hukum Pancasila yang selama ini ditempatkan sebagai sumber dari segala sumber hukum hanyalah mejadi jargon belaka, belum sebangun serta senafas. Hal ini terjadi karena ketiadaan kerangka implementasi terhadap monsep tersebut. Sehubungan dengan hal tersebut Mahfudz MD mengintroduksi empat kaidah untuk penuntun dalam pembuatan politik hukum atau kebijakan negara lainnya agar Pancasila tidak sekedar menjadi jargon belaka yakni :[6]

Pertama, Kebijakan umum dan politik hukum harus tetap menjaga integrasi atau keutuhan bangsa baik secara ideologi maupun secara teritori. Setiap hukum atau kebijakan apapun di Indonesia tidak boleh menyebabkan terancamnya keutuhan kita sebagai bangsa baik ideologis maupun wilayah teritorinya. Politik hukum dan kebijakan umum haruslah menjadi milik dan diterima secara bersama tanpa dirusak oleh nilai-nilai sektarian. Haruslah ditangkal dan ditindak tegas setiap kebijakan atau upaya apapun yang berpotensi merobek keutuhan ideologi dan teritori kita.

Kedua, Kebijakan umum dan politik hukum haruslah didasarkan pada upaya membangun demokrasi (kedaulatan rakyat) dan nomokrasi (negara hukum) sekaligus. Indonesia adalah negara demokrasi yang berarti menyerahkan pemerintahan dan penentuan arah kebijakan negara kepadarakyat melalui kontestasi politik yang sehat, namun Indonesia juga adalah negara hukum (nomokrasi) sehingga setiap kebijkan negara yang dibuat atas nama rakyat haruslah sesuai dengan prinsip-prinsip hukum dan dan filosofi hukum yang mendasarinya. Demokrasi biasanya mendasarkan diri pada pertarungan menang atau kalah, sedangkan nomokrasi mendasarkan diri pada masalah benar atau salah. Oleh karena itu keputusan-keputusan yang diambil secara demokratis tetapi isinya salah maka dapat dibatalkan oleh proses nomokratis (misalnya melalui judicial review) untuk membenarkannya.

Ketiga, Kebijakan umum dan politik hukum haruslah didasarkan pada upaya membangun keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Indonesia bukanlah penganut liberalism, tetapi secara ideologis menganut prismatika antara individualisme dan kolektivisme dengan titik berat pada kesejahteraan umum dan sosial. Itulah sebabnya dalam pembangunan sosial dan ekonomi kita menganut ekonomi kerakyatan, kebersamaan, gotong royong dan toleransi sebagaimana ditegaskan prinsipnya di dalam Pasal 33 dan 34 UUD 1945.

Keempat, politik hukum haruslah didasarkan pada prinsip toleransi beragama yang berkeadaban. Indonesia bukan negara agama sehingga tidak boleh melahirkan kebijakan atau politik hukum yang berdasar atau dominasi oleh satu agama tertentu atas nama apapun; tetapi Indonesia juga bukan negara sekuler yang hampa agama sehingga setiap kebijakan atau politik hukumnya haruslah dijiwai ajaran berbagai agama-agama yang bertujuan mulia bagi kemanusiaan. Kedudukan agama sebagai sumber hukum haruslah diartikan sebagai sumber hukum materiil yakni bahan untuk dijadikan hukum formal atau peraturan perundang-undangan yang memiliki bentuk tertentu setelah diolah dengan bahan-bahan hukum yang lain.

Dalam pergaulan global, pemerintah Indonesia menyambut baik kerjasama internasional dalam upaya pemberantasan korupsi. Kerjasama internasional yang telah dan akan dilakukan antara lain berupa pertukaran informasi, ekstradisi, bantuan hukum timbal balik, dan pengembalian aset negara hasil tindak pidana korupsi yang berada di luar negeri. Masyarakat internasional termasuk Indonesia bersama-sama berkomitmen untuk tidak memberikan perlindungan (deny safe havens) bagi para koruptor dan aset mereka yang berasal dari tindak pidana korupsi. Pemerintah Indonesia telah berketetapan untuk memajukan kerjasama internasional dalam kerangka Konvensi PBB Menentang Korupsi Tahun 2003 (UN Convention Against Corruption) dan Konvensi PBB Tentang Kejahatan Lintas Batas Negara yang Terorganisir (UN Convention on Transnational Organised Crime).

Konvensi PBB Menentang Korupsi yang dirundingkan selama kurun waktu 2002 – 2003 telah diterima oleh Majelis Umum PBB pada tanggal 31 Oktober 2003 dan Indonesia sebagai salah satu anggota masyarakat internasional telah menandatangani konvensi ini pada tanggal 18 Desember 2003.Sebagai kelanjutan konvensi ini, PBB telah menetapkan tanggal 9 Desember 2004 sebagai hari internasional pertama anti korupsi. Sebagai konsekuensi bagi negara yang ikut menandatangani konvensi tersebut, Indonesia akan ikut mendukung sesuai dengan wilayah kedaulatan yang dimiliki dengan melakukan langkah-langkah konkrit pemberantasaan korupsi.

Sebagai amunisi bagi pemberantasan tindak pidana korupsi, maka pembentukan undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi yang baru harus didasarkan pada prinsip-prinsip yang terdapat dalam UNCAC. Dengan mengadopsi ketentuan-ketentuan dalam UNCAC ke dalam undang-undang, diharapkan akan dapat menumbuhkan kembali rasa kepastian hukum dan nilai-nilai keadilan di dalam masyarakat yang selama ini telah tercabik-cabik akibat penegakan hukum yang tidak efektif terhadap praktik-praktik korupsi. Dengan kata lain undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi yang baru, akan menjadi tonggak bagi usaha-usaha meningkatkan kesejahteraan rakyat Indonesia.

Dalam praktiknya, penerapan Undang-Undang No. 31 tahun 1999 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tersebut masih menyisakan beberapa permasalahan antara lain :

Pertama, masih adanya beberapa perbuatan yang seharusnya dipandang sebagai perbuatan korupsi belum tercakup di dalam Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001. Hal ini menyebabkan sering diterapkannya penafsiran yang ekstensif bahkan cenderung akrobatik. Oleh karena itu diperlukan rumusan delik yang lebih luas tetapi ketat (strict).

Kedua, Adanya kekeliruan yang mendasar seperti pengaturan delik yang diatur dua kali, contoh Pasal 5 ayat (2) dan Pasal 11C UU 31 Tahun 1999 tentang PemberantasanTindak Pidana Korupsi sebagaimana diubah dengan Undang-undang Nomor 20 Tahun 2001 yang sama-sama mengatur mengenai pegawai negeri yang menerima suap. Selain itu, juga terdapat pasal yang kontradiktif mengenai masalah ancaman pidananya, yaitu Pasal 6 ayat (2) dan Pasal 12 huruf C Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001.

Ketiga, adanya kesalahan rumusan mengenai beban pembuktian terbalik dalam Pasal 12B UU No. 20 Tahun 2001. Dengan adanya kekeliruan tersebut, rumusan yang seharusnya dibuat untuk pengaturan beban pembuktian terbalik, akan tetapi dalam pelaksanaannya menjadi proses pembuktian biasa.

Selain itu, apabila dikaitkan dengan ketentuan dalam UNCAC, maka ketentuan-ketentuan dalam UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 sudah tidak sesuai dalam UNCAC. Isu-isu antar negara yang diakomodir dalam UNCAC, tidak dapat diterapkan di Indonesia, apabila Indonesia masih menggunakan undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi yang lama. Oleh karena itu, dengan telah diratifikasinya UNCAC oleh Indonesia dengan Undang-Undang RI Nomor 7 Tahun 2006 tentang tentang Pengesahan United Nations Convention Against Corruption 2003, maka pemerintah Indonesia berkewajiban untuk melakukan penyesuaian-penyesuaian produk hukum nasionalnya dengan UNCAC.

Adapun arti penting ratifikasi UNCAC bagi Indonesia adalah:

1. untuk meningkatkan kerja sama internasional khususnya dalam melacak, membekukan, menyita, dan mengembalikan aset-aset hasil tindak pidana korupsi yang ditempatkan di luar negeri;
2. meningkatkan kerja sama internasional dalam mewujudkan tata pemerintahan yang baik
3. meningkatkan kerja sama internasional dalam pelaksanaan perjanjian ekstradisi, bantuan hukum timbal balik, penyerahan narapidana, pengalihan proses pidana, dan kerja sama penegakan hukum;
4. mendorong terjalinnya kerja sama teknik dan pertukaran informasi dalam pencegahan dan pemberantasan tindak pidana korupsi di bawah payung kerja sama pembangunan ekonomi dan bantuan teknis pada lingkup bilateral, regional, dan multilateral; dan
5. harmonisasi peraturan perundang-undangan nasional dalam pencegahan dan pemberantasan tindak pidana korupsi sesuai dengan konvensi ini.

Pada dasarnya ketentuan yang terdapat dalam UNCAC bersifat memberi kewajiban bagi negara-negara yang meratifikasi UNCAC untuk mengatur dalam produk hukumnya mengenai hal-hal yang telah ditentukan dalam UNCAC. Rumusan bunyi dalam pasal diserahkan kepada masing masing negara, dengan catatan bahwa susbtansi yang ditentukan dalam UNCAC telah tercakup di dalamnya. Rambu-rambu yang harus dipegang oleh perancang undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi yang baru adalah berpegangan bahwa hokum (aturan) yang akan dibuat dan akan diterapkan harus memenuhi 3 (tiga) syarat, yaitu menganut asas lex certa (jelas, pasti dan tidak meragukan), menganut keseimbangan antara hak dan kewajiban sesuai dengan HAM, serta memegang teguh prinsip transparansi, akuntabilitas dan menjaga adanya partisipasi masyarakat dalam pelaksanaannya di lapangan.

1. PENUTUP

Terkait dengan telah diratifikasinya ketentuan UNCAC, maka salah satu kewajiban bagi pemerintah Indonesia adalah melakukan penyesuaian peraturan perundang-undangan (harmonisasi) di bidang pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia agar sesuai dengan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam UNCAC. Dengan kata lain pemerintah harus merubah atau mengganti Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana yang telah dirubah dengan Undang-Undang No. 20 tahun 2001 tentang Perubahan Undang-Undang No. 31 tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Kemudian dengan belum sinkronnya produk hukum Indonesia mengenai pemberantasan tindak pidana korupsi dengan UNCAC, maka kebijakan untuk membentuk undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi yang baru adalah merupakan kebijakan yang tepat. Pembentukan undang-undang yang baru dianggap lebih efektif dan efisien daripada hanya melakukan perubahan terhadap undang-undang yang lama. Norma-norma dalam UNCAC lebih mudah diadopsi dalam satu undang-undang, dengan kata lain alur (sistimatika) pengaturan akan dapat menjadi lebih terurut dan sinkron. Hal ini akan memberikan dampak yang lebih bagus bagi aparat penegak hukum dalam memahami dan melaksanakan ketentuan-ketentuan yang ada.

Pengutamaan nilai terutama nilai keadilan dalam berhukum tidaklah bertentangan dengan tujuan hukum secara universal sebagaimana yang dikemukakan oleh Paul Scholten[7] bahwa keadilan inilah yang pada hakekatnya harus diciptakan dalam bermasyarakat. Selain tidak bertentangan dengan tujuan universal pengutamaan keadilan dalam berhukum juga tidak bertentangan dengan pedoman hidup bangsa Indonesia yakni Pancasila karena keadilan adalah salah satu sila yang ada dalam Pancasila.

Keadilan tidaklah bisa dicabut dari akar dimana hukum tersebut lahir dan tidak bisa dijauhkan dari nilai/hukum agama dan hukum tradisional yang hidup dalam masyarakat, bahkan merupakan “tuntutan jaman” khusunya bagi bangsa Indonesia untuk mengakomodasi nilai-nilai tersebut kedalam hukum nasional yang dicita-citakan.

Guna mencegah hukum yang tidak adil dan kering terhadap rasa kemanusiaan seperti yang saat ini banyak dirasakan orang, maka perlu untuk mewujudkan nilai keadilan yang bersifat abstrak tersebut kedalam hukum dan sistem hukum nasional dimasa yang akan datang (ius constituendum), dengan berpedoman pada unsur-unsur sebagaimana disebutkan oleh Bagir Manan yang mengemukakan bahwa sistem hukum nasional terdiri dari Hukum Islam (yang diambil asas-asasnya), Hukum Adat (yang diambil asas-asasnya) dan Hukum Barat (yang diambil sistimatikanya).

*  Priyambudi, SH., MH adalah mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

[1] Indriyanto Seno Adji, 2007, Korupsi, Kebijakan Aparatur Negara & Hukum Pidana, CV. Diadit Media, Jakarta

[2] Lihat penjelasan UU No. 7 Tahun 2006

[3] Mahfud MD, Politik Hukum Pembentukan Undang-undang Pasca Amandemen UUD 1945., hlm., XIII. Dalam Kata Pengantar Ketua Mahkamah Konstitusi Pada Sebuah Buku PolitikHukum Pembentukan Undang-undang Pasca Amandemen UUD 1945, 2012. Pataniari Siahaan, Jakarta, Konpress.

[4] Jimly Asshiddiqie, 2010. Perihal Undang-undang. Jakarta: Rajawali Pers.

[5] M. Ali mansyur, 2006, Aneka Persoalan Hukum, Sultan Agung Press Semarang.

[6] M. Mahfud MD, 2009, Pancasila sebagai Hasil Karya dan Milik Bersama, Dalam Konggres Pancasila 2009, Sekjen dan Kepaniteraan MK, Jakarta.

[7] Satjipto Rahardjo, 1982, Ilmu Hukum, Alumni, Bandung.

Oleh Dr.Priyambudi,S.H.,M.H.

Penulis adalah Kepala
Kejaksaan Negeri Pulang Pisau

PERMASALAHAN SEPUTAR KERUGIAN KEUANGAN NEGARA (TINJAUAN DARI PERSPEKTIF PEMBUKTIAN HUKUM PIDANA)

1. PENDAHULUAN

Berlakunya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah merupakan tonggak berjalannya otonomi daerah, yang selanjutnya dirubah dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Produk legislasi tersebut merupakan awal pendelegasian wewenang dari pemerintah pusat (sentralistik) kepada pemerintah daerah (otonomi).  Pemerintah daerah sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan (vide Pasal 2 ayat (1) dan (2) UU No. 32 Tahun 2004). Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintah pusat yang meliputi urusan politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional serta urusan agama (Vide Pasal 10 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004). Urusan yustisi (peradilan) adalah urusan pemerintahan pusat, yang dalam prakteknya di daerah masih terdapat perbedaan persepsi dalam masalah penegakan hukum khususnya dalam upaya pemerintah melakukan pemberantasan korupsi. Berbagai hal tentang ketentuan normatif mengenai unsur-unsur pasal yang diatur dalam UU No. 31 Tahun 1999 jo UU No. 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak  Pidana Korupsi masih sering terjadi perbedaan penafsiran baik antara aparat penegak hukum di daerah (Polisi, Jaksa dan Hakim) sendiri maupun dengan para pejabat di daerah.  Hal tersebut merupakan persoalan yang perlu dikaji kembali sehingga dapat diformulasikan model penegakan hukum di daerah agar lebih efisien dan efektif karena tidak terjadinya bolak-baliknya penanganan perkara tindak pidana korupsi.

1. PENGERTIAN KORUPSI

Korupsi dalam bahasa Latin disebut Corruptio – corruptus, dalam bahasa Belanda disebut corruptie, dalam Bahasa Inggris disebut corruption, dalam bahasa Sansekerta didalam Naskah Kuno Negara Kertagama tersebut corrupt arti harfiahnya menunjukkan kepada perbuatan yang rusak, busuk, bejat, tidak jujur yang disangkutpautkan dengan keuangan[1]. Korupsi menurut Henry Campbell Black dalam Black’s Law Dictionary adalah suatu perbuatan yang dilakukan dengan maksud untuk memberikan suatu keuntungan yang tidak sesuai dengan kewajiban resmi dan hak-hak dari pihak-pihak lain, secara salah menggunakan jabatannya atau karakternya untuk mendapatkan suatu keuntungan untuk dirinya sendiri atau untuk orang lain, bersamaan dengan kewajibannya dan hak-hak dari pihak lain[2]. Dalam pengertian lain, korupsi dapat diartikan sebagai “perilaku tidak mematuhi prinsip”, dilakukan oleh perorangan di sektor swasta atau pejabat publik. Dan keputusan dibuat berdasarkan hubungan pribadi atau keluarga, korupsi akan timbul, termasuk juga konflik kepentingan dan nepotisme[3]. Terlepas dari berbagai ragam pengertian korupsi diatas, secara yuridis, pengertian korupsi, baik arti maupun jenisnya telah dirumuskan, di dalam Undang- undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-undang Nomor 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan Undang-undang sebelumya, yaitu Undang-undang Nomor 3 Tahun 1971. Dalam pengertian yuridis, pengertian korupsi tidak hanya terbatas kepada perbuatan yang memenuhi rumusan delik dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, tetapi meliputi juga perbuatan-perbuatan yang memenuhi rumusan delik, yang merugikan masyarakat atau orang perseorangan. Oleh karena itu, rumusannya dapat dikelompokkan sebagai berikut :

1.  Kelompok delik yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.
2.  Kelompok delik penyuapan, baik aktif (yang menyuap) maupun pasif (yang disuap).
3. Kelompok delik pengelapan.
4.  Kelompok delik pemerasan dalam jabatan ( knevelarij, extortion ).
5.  Kelompok delik yang berkaitan dengan pemborongan, leveransir dan rekanan.
6. KAIDAH-KAIDAH DALAM PENYELENGGARAAN KEUANGAN NEGARA

Presiden telah mengeluarkan Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 2004 tanggal 9 Desember 2004 tentang Percepatan Pemberantasan Korupsi, yang menginstruksikan kepada para Gubernur dan Bupati/Walikota untuk :

1.  Menerapkan prinsip-prinsip tata kepemerintahan yang baik di lingkungan pemerintah  daerah.
2.  Meningkatkan pelayanan publik dan meniadakan pungutan liar dalam pelaksanaannya.
3. Bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah melakukan pencegahan terhadap kemungkinan terjadi kebocoran keuangan negara baik yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara maupun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Berbagai kalangan menganggap korupsi sepertinya sudah merasuk di seluruh lini kehidupan, menjadi suatu sistem dan menyatu dengan penyelenggaraan pemerintahan negara, termasuk juga pemerintahan di daerah. Menurut Patrick Glynn, Stephen J. Korbin dan Moises Naim yang menyebabkan meningkatnya aktivitas korupsi, baik yang sesungguhnya maupun yang dirasakan ada di beberapa negara, karena terjadinya perubahan politik yang sistematik, sehingga memperlemah atau menghancurkan tidak saja lembaga sosial dan politik, tetapi juga hukum[4].

Sebenarnya ada kaidah-kaidah yang seharusnya dijadikan acuan berupa produk legislasi, seperti Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN), yang merupakan landasan fundamental dalam penyelenggaraan negara, lebih- lebih dalam hal pengelolaan keuangan negara, yang berimplikasi pula kepada penyelenggaraan pemerintahan di daerah.

Di dalam Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN, digariskan kaidah-kaidah yang harus dipatuhi di dalam penyelenggaraan negara, terutama terkait pengelolaan keuangan negara, antara lain :

1.  Asas kepentingan umum, yaitu asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif;
2.  Asas proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban Penyelenggara Negara;
3. Asas akuntabilitas, yaitu asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan Penyelenggara Negara harus dapat dipertanggungjawabkan  kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku[5].

Bahkan, dalam perkembangan selanjutnya untuk mendukung terwujudnya clean government, Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah menjabarkan aturan pokok yang terdapat dalam pasal 23C Undang-Undang Dasar 1945 ke dalam asas-asas umum, baik asas-asas yang telah lama di kenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan dan asas spesialitas maupun asas-asas baru sebagai pencerminan best practise (penerapan kaidah-kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain :

1. Akuntabilitas berorientasi pada hasil ( outcome );
2. Profesionalitas;
3. Proporsionalitas;
4. Keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara;
5. Pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri.

Selain itu, di dalam pasal 3 ayat 1 Undang-Undang tersebut juga ditegaskan bahwa ” keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan “.

Demikian pula dalam asas umum pasal 3 ayat (3) Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara ” setiap pejabat dilarang melakukan tindakan yang berakibat pegeluaran atas beban APBN/APBD jika anggaran untuk membiayai pengeluaran tersebut tidak tersedia atau tidak cukup tersedia “.

Asas-asas umum tersebut harus menjadi acuan dalam setiap pengelolaan keuangan negara, untuk menjamin terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahan daerah sebagaimana telah dirumuskan dalam Bab VI Undang-Undang dasar 1945. Dengan dianutnya asas-asas umum di dalam produk-produk legislasi tersebut, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Sejalan dengan hal di atas, upaya lain yang dapat dilakukan untuk mengurangi korupsi di lingkungan pejabat pemerintahan daerah adalah dengan meningkatkan integritas nasional[6]. Memperkenalkan sistem integritas nasional di semua lapisan masyarakat sangat penting bagi proses reformasi dan hendaknya dilakukan secara berkesinambungan. Pendekatan ini penting artinya agar tujuan pembangunan dapat dicapai. Menurut Jeremy Pope, tujuan yang hendak dicapai adalah melalui pendekatan, dengan memperhatikan antara lain :

– Pelayanan publik yang efisien dan efektif, dan menyumbang pada pembangunan berkelanjutan;

–  Pemerintahan yang berjalan berdasarkan hukum, yang melindungi warga masyarakat dari kekuasaan sewenang-wenang (termasuk dari pelangaran hak asasi manusia); dan

–   Strategi pembangunan yang menghasilkan manfaat bagi negara secara keseluruhan, termasuk rakyatnya yang paling miskin dan tidak berdaya, bukan hanya bagi para elit.

Dalam Pasal 19 ayat (1) Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah bahwa semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dicatat dan dikelola dalam APBD, kemudian disebutkan pula dalam Pasal 21 bahwa anggaran pengeluaran dalam APBD tidak boleh melebihi anggaran penerimaan. Selanjutnya dalam Penjelasan Undang- Undang Nomor 25 Tahun 1999 dinyatakan pertanggungjawaban dalam rangka desentralisasi dilakukan oleh Kepala Daerah kepada DPRD, berbagai laporan keuangan daerah ditempatkan dalam dokumen daerah agar dapat diketahui oleh masyarakat sehingga terwujud keterbukaan dalam pengelolaan keuangan daerah.

Di dalam pasal 20 Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah memuat asas-asas penyelenggaraan negara :

1.  asas kepastian hukum ;
2.  asas tertib penyelenggaraan negara ;
3.  asas kepentingan umum ;
4.  asas keterbukaan ;
5.  asas proporsionalitas ;
6.  asas profesionalitas ;
7.  asas akuntabilitas ;
8.  asas efisiensi ;
9.  asas efektivitas.

Dalam Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, Pasal 4 dimuat mengenai Asas Umum Pengelolaan Keuangan Daerah yaitu :

Ayat (1) : Keuangan daerah dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat.

Ayat (2) :  Pengelolaan keuangan daerah dilaksanakan dalam suatu sistem yang terintegrasi yang diwujudkan dalam APBD yang setiap tahun ditetapkan dengan peraturan daerah.

Asas-asas umum tersebut harus menjadi kerangka acuan atau frame of reference atau grond idee, yang merupakan pembatas agar di dalam setiap pengelolaan keuangan negara, dapat lebih terarah dan dipertanggungjawabkan dari berbagai aspek hukum ( situationsgebundenheit )[7]. Dalam Peraturan Presiden Nomor: 7 Tahun 2005 tentang Penerapan Tata Pemerintahan yang Baik disebutkan bahwa sasaran penciptaan tata kerja pemerintahan yang bersih dan berwibawa adalah terciptanya tata kepemerintahan yang baik, bersih, berwibawa, profesional dan bertanggung jawab, yang diwujudkan dengan sosok dan perilaku birokrasi yang efisien dan efektif serta dapat memberikan pelayanan prima kepada seluruh masyarakat.

1. KERUGIAN KEUANGAN NEGARA DALAM PERSPEKTIF PEMBUKTIAN HUKUM PIDANA

 Pada awalnya penyebab korupsi adalah kemiskinan, sehingga kemiskinan menjadi akar dari masalah korupsi, hal ini terlihat dari ketidakseimbangan pendapatan dan pengeluaran konsumtif dari penyelenggara Negara. Namun paradigma tersebut telah bergeser karena ternyata perbuatan korupsi itu sendiri telah mengarah pada sektor swasta (konglomerat) dan birokrat tinggi yang level kehidupannya telah bergelimang dengan kekayaan.

Secara umum dan sederhana korupsi dapat diartikan sebagai penyalahgunaan kekuasaan/kepercayaan untuk keuntungan  pribadi. Pengertian korupsi juga mencakup perilaku pejabat-pejabat di sektor publik, baik politisi maupun pegawai negeri, yang memperkaya diri mereka secara tidak pantas dan melanggar hukum, atau orang-orang yang dekat dengan pejabat birokrasi dengan menyalahgunakan kekuasaan yang dipercayakan pada mereka. Kehidupan korupsi dalam konteks pelayanan publik ini merupakan perbuatan “korupsi administrasi” dengan fokus pada kegiatan perorangan yang memegang kontrol dalam kedudukannya sebagai pejabat publik, sebagai pembuat kebijakan atau sebagai pegawai birokrasi pemerintah, atas berbagai kegiatan atau keputusan. Dengan makin meluasnya proyek swastanisasi perusahan negara dan pengalihan kegiatan yang selama ini dipandang masuk dalam lingkup tugas pemerintah  ke sektor swasta, dan monopoli penuh atau setengah penuh penyediaan barang publik oleh sektor swasta (misalnya: air, listrik, telkom), maka perbuatan korupsi telah merambah juga pada sektor swasta di luar dan di dalam hubungan kerja sektor swasta dengan sektor publik, sehingga perbuatan korupsi kedua sektor ini membawa dampak negatif terhadap kepentingan publik.

Pada jaman Belanda belum ada aturan khusus yang mengatur perbuatan korupsi, sehingga setiap perbuatan pegawai negeri yang dianggap koruptif tersebut diatur dalam KUHP Belanda yang dikenal dengan Wetboek van Strafrecht (WVS).  Dalam jaman awal kemerdekaan sampai kepada dibentuknya Undang-undang Nomor 24 Prp tahun 1960, pengaturan tentang perbuatan yang koruptif itu diatur dalam KUHP Bab VIII Pasal 209, 210, 387, 388, dan Bab XXVIII Pasal 415 416, 417, 418, 419, 420, 423, 424, 425, 435.

Selanjutnya dengan Undang-undang Nomor 24 Prp tahun 1960 dikeluarkan ketentuan tentang Pengusutan, Penuntutan Dan Pemeriksaan Tindak Pidana Korupsi. Dalam Undang-undang Nomor 24 Prp tahun 1960 perbuatan korupsi itu dirumuskan dalam 2 hal yaitu : a. Barang siapa, dengan melawan hukum, melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain, atau suatu badan yang secara langsung atau tidak langsung, merugikan keuangan negara dan atau perekonomian negara, atau diketahui atau patut disangka olehnya bahwa perbuatan tersebut merugikan keuangan negara atau perekonomian negara;

1. Barang siapa dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu badan, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang secara langsung atau tidak langsung dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.

Perumusan tindak pidana korupsi dalam Undang-undang Nomor 24 Prp tahun 1960 disyaratkan bahwa perbuatan tersebut harus dengan adanya kejahatan atau pelanggaran yang dilakukan orang yang bersangkutan. Sesuai perkembangan masyarakat, khususnya dalam rangka penyelamatan keuangan dan perekonomian negara untuk terlaksananya program pembangunan nasional, keberadaan Undang-Undang Nomor 24 Prp tahun 1960 dirasakan kurang bermanfaat, karena dalam perkembangannya banyak perbuatan-perbuatan yang bersifat koruptif tidak dapat dipidana berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Prp tahun 1960, oleh karena tidak termasuk dalam perumusan tindak pidana korupsi menurut Undang-undang Nomor 24 Prp tahun 1960, hal mana disebabkan perbuatan korupsi menurut Undang-Undang Nomor 24 Prp tahun 1960 harus didahului dengan adanya perbuatan kejahatan atau pelanggaran. Oleh karena itu dibentuklah Undang- Undang Nomor 3 tahun 1971 yang merumuskan korupsi dalam Pasal 1 (1) sub a,b,c,d,e dan Pasal 2.

Dalam Undang-Undang Nomor 3 tahun 1971 pembuktian unsur melawan hukum tidak lagi harus terlebih dahulu membuktikan adanya perbuatan kejahatan atau pelanggaran. Untuk mencakup perbuatan-perbuatan yang koruptif tetapi tidak dapat dibuktikan adanya kejahatan/ pelanggaran maka menurut Undang-Undang Nomor 3 tahun 1971 korupsi dirumuskan sedemikian rupa sehingga meliputi perbuatan- perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu badan yang dilakukan “melawan hukum” yang secara langsung atau tidak langsung dapat merugikan keuangan negara dan perekonomian negara atau diketahui atau patut disangka olehnya bahwa perbuatan tersebut merugikan keuangan negara atau perekonomian negara .

Dari hal tersebut Undang-Undang Nomor 3 tahun 1971 ada yang mengatur jenis tindak pidana korupsi yaitu : Pasal 1 ayat (1) sub a, Pasal 1 ayat (1) sub b UU

8 Nomor 3 tahun 1971,  Pasal 1 ayat (1) sub c UU Nomor 3 tahun 1971 eks Pasal 209, Pasal 210, Pasal 387, Pasal 388, Pasal 415, Pasal 416, Pasal 417, Pasal 418, Pasal 419, Pasal 420, Pasal 423, Pasal 425, Pasal 435 KUHP, Pasal 1 ayat (1) sub d UU Nomor 3 tahun 1971, Pasal 1 ayat (1) sub e UU Nomor 3 tahun 1971, Pasal 1 ayat (2) UU Nomor 3 tahun 1971.

 Agar dapat menjangkau berbagai modus operandi penyimpangan keuangan negara atau perekonomian negara yang semakin canggih dan rumit, maka tindak pidana korupsi dirumuskan sedemikian rupa sehingga meliputi perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi secara “melawan hukum” dalam pengertian formil dan materiil.

Dalam rangka menjangkau modus operandi penyimpangan keuangan negara maka dibentuklah Undang-Undang Nomor 31 tahun 1999 jo. Undang-undang Nomor 20 tahun 2001, yang mana dalam Undang-undang tersebut tindak pidana korupsi dirumuskan secara tegas sebagai tindak pidana formil, yang sangat penting untuk pembuktian, karena dengan rumusan secara formil yang dianut oleh Undang-undang ini, meskipun hasil korupsi telah dikembalikan kepada negara pelaku tindak pidana korupsi tetap diajukan ke pengadilan dan tetap dipidana.

Undang-Undang Nomor 31 tahun 1999 ada mengatur jenis tindak pidana korupsi  yaitu : Pasal 2 ayat (1) . Pasal 3, Pasal 5,  UU Nomor 31 tahun 1999 eks Pasal 209 KUHP , Pasal 6 UU Nomor 31 tahun 1999 eks pasal 210 KUHP, Pasal 7 UU Nomor 31 tahun 1999 eks pasal 387 KUHP dan pasal 388 KUHP, Pasal 8 UU Nomor 31 tahun 1999 eks pasal 415 KUHP, Pasal 9 UU Nomor 31 tahun 1999 eks pasal 416 KUHP, Pasal 10 UU Nomor 31 tahun 1999 eks pasal 417 KUHP, Pasal 11 UU Nomor 31 tahun 1999 eks pasal 418 KUHP, Pasal 12 UU Nomor 31 tahun 1999 eks pasal 419, 420, 423, 425, 435 KUHP, Pasal 13 UU Nomor 31 tahun 1999, Pasal 14 UU Nomor 31 tahun 1999,  dan Pasal 15 UU Nomor 31 tahun 1999.

Undang-undang Nomor 20 tahun 2001 mengatur jenis tindak pidana korupsi yaitu : Pasal 5, Pasal 6, Pasal 7, Pasal 8, Pasal 9, Pasal 10 , Pasal 11, Pasal 12, Pasal 12 A, Pasal 12 B UU Nomor 20 tahun 2001.

Dari hal tersebut jelas kelihatan bahwa penerapan Pasal 2 dan 3 UU Nomor 31 Tahun 1999 mudah membuktikan namun mengandung multitafsir, akan tetapi Pasal yang lainnya sangat susah membuktikan tetapi tidak multitafsir.

Unsur “melawan hukum” (vide Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001) dan unsur “menyalahgunakan wewenang kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan” (vide Pasal 3 vide Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001) seringkali terjadi kekeliruan pemahaman antara kedua unsur tersebut.

Unsur melawan hukum ( wederechtelijke) dapat dikualifikasikan sebagai melawan hukum formil maupun materiil.  Sifat melawan hukum formil artinya perbuatan pelaku bertentangan dengan ketentuan hukum formal seperti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri dan lain-lain. Perlu diingat pula bahwa peraturan yang formal yang dilanggar tersebut tidaklah perlu harus memuat sanksi pidana. Misalnya, Peraturan Presiden tidaklah memuat sanksi pidana, namun terlanggarnya ketentuan tersebut sudah dapat untuk membuktikan unsur melawan hukum. Pengertian  Hukum ( recht ) lebih luas dari pada Undang- Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan lain-lain sebagai hukum tertulis, karena di dalamnya juga memuat pengertian hukum tak tertulis seperti kebiasaan, kepantasan dan kesusilaan di masyarakat. Pelanggaran terhadap kebiasaan, kepantasan dan kesusilaan merupakan sifat melawan hukum materiil, yang dalam praktek peradilan di Indonesia dapat berfungsi positif (sebagai alasan untuk menghukum) seperti dalam kasus R. Sonson Natalegawa (Yurisprudensi MA RI No.275K/Pid/1983 tanggal 29 Desember 1983), dan dapat berfungsi negatif (sebagai alasan untuk meniadakan hukuman/membebaskan) seperti dalam kasus Machrus Effendi (Yurisprudensi MA RI No.42K/Kr/1965 tanggal 8 Januari 1966).

Untuk kasus “menyalahgunakan wewenang, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan” adalah terlanggarnya/ disalahgunakannya wewenang yang dimiliki oleh pelaku tindak pidana. Formulasi “wewenang” dapat terlihat dari berbagai peraturan formil yang mengatur kewenangan seorang pemangku jabatan tertentu. Peraturan tersebut bisa berupa Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Keputusan Presiden, Peraturan/Keputusan Menteri, Peraturan/ Keputusan Gubernur, Peraturan/Keputusan Gubernur Bank Indonesia dan lain-lain yang memberikan kewenangan tertentu kepada seseorang atau kelompok orang untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu di dalam jabatan atau kedudukannya.

Pengertian ” sifat melawan hukum formil ” sering dirancukan dengan pengertian ” menyalahgunakan wewenang ” padahal itu jelas berbeda, sebab sifat melawan hukum formil bisa dilakukan oleh setiap orang sedangkan menyalahgunakan wewenang hanya bisa dilakukan oleh seseorang yang mempunyai kewenangan dan kapasitas tertentu yang ditetapkan secara tertulis oleh suatu peraturan formil (tertulis) . Hal tersebut perlu difahami secara benar karena akan berkaitan dengan masalah pengumpulan alat bukti dan pembuktiannya di depan persidangan.

Selain itu, ada aparat hukum yang berpendapat bahwa kesalahan seorang pegawai negeri yang termasuk dalam lingkup hukum administrasi yang berakibat merugikan keuangan negara bukan termasuk tindak pidana korupsi namun merupakan kesalahan administrasi (kesalahan prosedur) yang seharusnya diselesaikan melalui jalur administrasi dengan menerapkan sanksi administrasi berupa pembayaran ganti rugi.  Padahal, unsur melawan hukum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) UU No 31 Tahun 1999 jo UU No 20 Tahun 2001 bukan hanya sifat melawan hukum dalam arti pidana, namun juga mencakup melawan hukum administrasi. Dengan demikian, kesalahan atau pelanggaran terhadap hukum administrasi dapat

10 diadopsi ke dalam sifat melawan hukum sebagaimana dimaksud dalam UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, apabila dari kesalahan administrasi tersebut telah menimbulkan kerugian keuangan negara atau perekonomian negara.

Demikian juga dengan unsur ” memperkaya diri atau orang lain atau suatu korporasi ” (vide Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 Tahun 1999 jo UU No 20 tahun 2001) dan unsur ” dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi ” (vide Pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999 jo UU No 20 tahun 2001), merupakan unsur yang bersifat alternatif sehingga tidak perlu pelaku tindak pidana korupsi harus menikmati sendiri uang hasil tindak pidana korupsi karena cukup si pelaku memperkaya orang lain atau menguntungkan orang lain .  Unsur ” memperkaya diri atau orang lain atau suatu korporasi ” lebih sulit membuktikannya karena harus dapat dibuktikan tentang bertambahnya kekayaan pelaku korupsi sebelum dan sesudah perbuatan korupsi dilakukan.  Namun secara teoritis, unsur “memperkaya diri…” sudah dapat dibuktikan dengan dapat dibuktikannya bahwa pelaku tindak pidana korupsi  berpola hidup mewah dalam kehidupan sehari-harinya. Sedangkan unsur “menguntungkan diri atau orang lain atau suatu korporasi”, artinya pada adanya fasilitas atau kemudahan sebagai akibat dari perbuatan menyalahgunakan wewenang.

Mengenai unsur ” merugikan keuangan negara ” aparat penegak hukum memang bekerjasama dengan instansi terkait yaitu BPK atau BPKP yang membantu penyidik menghitung kerugian negara. Dalam perkembangan hasil audit BPK dan BPKP akhir-akhir ini, terlihat secara fakta hasil audit BPK atau BPKP ini sudah mengarah pada audit adanya “melawan hukum” yang bukan merupakan “zona wewenangnya”. Kewenangan BPK atau BPKP dalam melakukan audit adalah dalam zona accounting , sehingga tidak perlu jauh sampai mencari adanya perbuatan melawan hukum atau tidak, karena itu merupakan kewenangan Penyidik dan Penuntut Umum Dalam hal unsur ” kerugian keuangan negara “, konstruksi Pasal 2 ayat (1) UU Nomor 31 Tahun 1999 dihubungkan dengan UU Nomor 1 Tahun 2004 harus dilihat secara kemprehensif, dengan mengkaji sejauh mana hubungan pengembalian kerugian negara dengan perbuatan melawan hukum yang dilakukannya. Pengembalian kerugian negara setelah hasil pemeriksaan yang dilakukan BPK tidak serta merta BPK tidak perlu melaporkannya kepada instansi yang berwenang. Dengan demikian setiap temuan adanya kerugian negara oleh BPK dari hasil audit yang dilakukannya harus  dilaporkan kepada instansi yang berwenang (Kejaksaan, POLRI) untuk melihat apakah terjadinya kerugian negara yang dikembalikan tersebut merupakan suatu perbuatan melawan hukum atau tidak.

Kalau kita melihat Pasal 64 ayat (1) UU Nomor 1 Tahun 2004 disana dikatakan ” Bendahara, Pegawai Negeri bukan bendahara dan pejabat lain yang telah ditetapkan untuk mengganti kerugian negara/daerah dapat dikenakan sanksi administrasi dan/atau sanksi pidana“.  Dari hal tersebut jelas terlihat bahwa walaupun telah dilakukan pengembalian kerugian negara maka masih dimungkinkan untuk diproses melalui pidana. Dengan demikian secara aspek pidana setiap hasil audit BPK harus dilaporkan kepada instansi berwenang (Kejaksaan dan POLRI) terlepas apakah kerugian negara sudah dikembalikan atau tidak, karena untuk melihat apakah terjadinya kerugian negara tersebut diakibatkan adanya perbuatan melawan hukum atau tidak merupakan wewenang Penyidik, yang mana secara ” dominis litis ” eks Pasal 139 KUHAP Jaksa yang menentukan dapat tidaknya perkara tersebut dilimpahkan ke Pengadilan.

Kerancuan juga terjadi dalam pembukian unsur “kerugian keuangan negara”. Adakalanya dalam praktek peradilan telah terbukti unsur “kerugian keuangan negara”, namun, unsur memperkaya diri atau orang lain atau suatu korporasi (Pasal 2 ayat (1)), atau unsur “menguntungkan diri atau orang lain atau suatu korporasi” tidak terbukti. Hal tersebut dijadikan alasan untuk membebaskan tersangka tindak pidana korupsi. Kesalahan konstruksi yuridis demikian agaknya menghambat proses penegakan hukum.  Semestinya dengan terbuktinya unsur kerugian negara, berarti telah ada uang atau kekayaan negara yang hilang. Hal tersebut memastikan bahwa tersangka telah memperkaya diri atau orang lain atau suatu korporasi, atau tersangka telah menguntungkan diri atau orang lain atau suatu korporasi, dengan uang atau kekayaan negara yang telah terbukti hilang tadi.  Dengan demikian, terbuktinya unsur kerugian keuangan negara dalam suatu persidangan, dapat dikatakan bahwa unsur memperkaya diri atau orang lain atau suatu korporasi, atau telah menguntungkan diri atau orang lain atau suatu korporasi, juga telah dapat dibuktikan.  Apabila tidak demikian, maka terjadi konstruksi yuridis yang tidak logis. Kemana uang atau kekayaan negara yang hilang tersebut?

Dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 diatur mengenai pengawasan atas penyelenggaraan pemerintah daerah, yang dalam prakteknya dilakukan oleh aparat pengawas internal yang terwadahi dalam Badan Pengawas Daerah (BAWASDA) baik di pemerintahan  Propinsi maupun Kabupaten/Kota.  Hasil pembinaan dan pengawasan dapat digunakan sebagai bahan pemeriksaan oleh badan Pemeriksa Keuangan (BPK (Pasal 221 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah).  Dengan demikian dalam penegakkan hukum di daerah khususnya dalam upaya pemerintah melakukan pemberantasan korupsi,  selayaknya BAWASDA dilibatkan dalam upaya pemberantasan korupsi  dalam perspektif preventif administratif.

1. PENUTUP
2. Para Pejabat di Daerah hendaknya  dapat menciptakan pemerintahan yang bersih transparan dan akuntabel, serta tidak mentolerir segala bentuk KKN. Untuk mendukung penegakan hukum di daerah, khususnya dalam upaya pemerintah memberantas KKN.
3. Penegakan hukum di daerah, khususnya dalam pemberantasan korupsi masih terjadi perbedaan persepsi dalam memahami unsur-unsur tindak pidana korupsi terutama Pasal 2 (1) dan Pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999 jo UU No. 20 tahun 2001.
4. Perlunya seluruh aparat penegak hukum di daerah dan pejabat di daerah untuk meningkatkan kerjasama dan koordinasi,  sehingga adanya persepsi yang sama dalam memahami unsur-unsur tindak pidana korupsi.
5. Perlunya komitmen yang kuat seluruh aparat penegak hukum dan pejabat di daerah dalam melakukan upaya-upaya pemberantasan korupsi dan pengembalian kerugian negara yang terjadi. 5. Pemberantasan korupsi hendaknya diprioritaskan terhadap proyek-proyek yang menyangkut hajat hidup orang banyak,  bernilai besar dan  yang bersumber dari APBD dan APBN, sehingga kita dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat dan memperkokoh NKRI.

DAFTAR PUSTAKA

Black, Henry Campbell, 1990, Black’s Law Dictionary, St. Paul Minnesota : West Publishing.

Effendy, Marwan, 2005, Penerapan Perluasan Ajaran Melawan Hukum dalam Undang- Undang Tindak Pidana Korupsi (Kajian Putusan No. 135/Pid/B/2004/PN.Cn. dan Putusan Sela No. 343/Pid.B/2004/PN.Bgr), Jakarta.

Elliot, Kimberly Ann, 1999, Corruption and The Global Economy, Jakarta : terjemahan Yayasan Obor Indonesia.

Sudarto, 1996, Hukum dan Hukum Pidana,  Bandung : Alumni Bandung.

Pope, Jeremy, 2003, Strategi Memberantas Korupsi, Elemen Sistem Integritas Nasional, Jakarta : Yayasan Obor Indonesia.

Tanzi, Vito, 1994, Corruption, Governmental Activities, and Markets , IMF Working Paper.

Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.

 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara.

Undang – undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.

Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Peraturan Presiden RI Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangkah Menengah Nasional Tahun 2004-2009.

Undang-Undang No. 3 Tahun 1971 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.  Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah