Oleh Rido Pradana,S.H.
Penulis adalah Analis
Penuntutan/Calon Jaksa
di bidang Perdata dan Tata
Usaha Negara Kejaksaan
Negeri Pulang Pisau
Selain bertugas utama sebagai penuntut umum dan dapat menjadi penyidik dalam perkara tindak pidana korupsi, jaksa juga dapat bertindak sebagai Jaksa Pengacara Negara (JPN). Secara historis kehadiran JPN merupakan suatu kebutuhan bagi penguasa Hindia Belanda yang tertuang dalam Koninklijk Besluit/KB yang berjudul “Vertegenwoordiging van den Lande in Rechten” khususnya di bidang keperdataan sejak zaman Hindia Belanda yang diatur dalam Burgerlijk Wetboek voor Indonesia (KUH Perdata), Faillissements (Peraturan Kepailitan) hingga pada saat ini yang diatur dalam Undang-undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan RI (UU 16/2004) yang diperluas hingga mencakup bidang Tata Usaha Negara.
Sebagai satu-satunya lembaga pemerintahan yang memiliki tugas utama di bidang penuntutan sebagai Jaksa Penuntut Umum (JPU) dalam perkara pidana seringkali JPN dalam melaksanakan tugasnya dianggap conflict interest dengan bidang lain khususnya Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus yang dapat mempengaruhi JPN untuk bertindak sebagai kuasa hukum pemerintah baik di dalam maupun di luar pengadilan.
Sebagaimana yang diatur dalam Pasal 30 ayat (2) UU 16/2004, kejaksaan dengan kuasa khusus dapat bertindak di baik dalam maupun di luar pengadilan untuk dan atas nama negara atau pemerintah. Kuasa khusus adalah surat yang berisi pemberian kuasa kepada JPN guna melaksanakan kepentingan tertentu untuk dan atas nama pemberi kuasa. Pemberi kuasa sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Jaksa Agung Nomor: PER-025/A/JA/11/2015 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penegakan Hukum, Bantuan Hukum, Pertimbangan Hukum, Tindakan Hukum Lain dan Pelayanan Hukum di Bidang Perdata dan Tata Usaha Negara (Perja 25/2015) adalah pemerintah yang meliputi lembaga/badan negara baik pusat maupun daerah, Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/BUMD) dan Badan Hukum Lain (diantaranya Badan Layanan Umum Pusat atau daerah, anak perusahaan BUMN/BUMN, etc.). Setelah pemberian kuasa khusus dari pemberi kuasa, selanjutnya dilanjutkan dengan surat kuasa subsitusi yang berisi pengalihan pemberian kuasa dari penerima surat kuasa khusus kepada para JPN.
Kepentingan yang dapat diwakili oleh JPN sebagai kuasa hukum pemerintah adalah kepentingan Hukum Perdata dan Tata Usaha Negara. Kepentingan Hukum Perdata berkaitan dengan penyelamatan, pemulihan dan perlindungan keuangan/kekayaan negara. Sementara kepentingan Hukum Tata Usaha Negara berkaitan dengan penegakan kewibawaan pemerintah baik dalam keputusan (beschikking) maupun tindakannya (bestuur handelingen). Dua kepentingan di bidang hukum inilah yang sering mengakibatkan JPN dalam melaksanakan tugasnya dianggap conflict of interest dengan bidang lain khususnya Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus.
Menurut The Law Dictionary, conflict of interest adalah “(1) a situation that can undermine a person due to self interest and public interest (2) a situation when parties discharge responsibility to a third party. Sementara menurut Council of Europe (2000), conflict of interest adalah potensi yang jika tidak dikelola secara transparan dan akuntabel akan mendorong pejabat publik mengambil keputusan yang tidak berdasar pada kepentingan publik. Selanjutnya menurut Pasal 1 angka 13 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP), konflik kepentingan adalah kondisi pejabat pemerintahan yang memiliki kepentingan pribadi untuk menguntungkan diri sendiri dan/atau orang lain dalam penggunaan wewenang sehingga dapat mempengaruhi netralitas dan kualitas keputusan dan/atau tindakan yang dibuat dan/atau dilakukannya. Singkatnya conflict of interest secara umum dapat disimpulkan sebagai suatu kondisi yang dapat mempengaruhi netralitas dan kualitas pejabat pemerintahan dalam mengambil keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan dirinya sendiri dan/atau orang lain sehingga merugikan kepentingan publik.
Keberatan JPN dalam mewakili pemerintah oleh kuasa hukum karena diduga conflict of interest dengan bidang lain pernah terjadi beberapa waktu lalu. Diantaranya yang dialami JPN pada Kejaksaan Negeri Jakarta Pusat yang mewakili PT Asuransi Jiwasraya (Persero) dalam permohonan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (PKPU) di Pengadilan Niaga pada Pengadilan Negeri Jakarta Pusat yang mana kuasa hukum lawannya menyampaikan keberatan karena Kejaksaan Negeri Jakarta Pusat pada saat itu juga tengah melakukan penuntutan perkara Tindak Pidana Korupsi yang terjadi di PT Asuransi Jiwasraya (Persero). Sehingga menurut kuasa hukum lawannya apabila PT Asuransi Jiwasraya (Persero) diwakili oleh JPN, maka akan menimbulkan konflik kepentingan.
Keberatan adanya dugaan conflict of interest yang terjadi pada PT Asuransi Jiwasraya (Persero) setidaknya dapat memberikan gambaran bahwa JPN dalam melaksanakan tugasnya selaku kuasa hukum pemerintah telah menimbulkan mispersepsi conflict of interest dari publik karena selain dapat bertindak sebagai JPU, jaksa juga dapat bertindak sebagai JPN yang mewakili pemerintah dalam perkara Perdata dan Tata Usaha Negara. Namun pemahaman publik mengenai conflict of interest perlu diluruskan agar tidak lagi menimbulkan mispersepsi terhadap JPN yang menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara.
Mispersepsi terhadap JPN yang menangani perkara Perdata dan Tata Usaha muncul karena Kejaksaaan dikenal oleh publik semata-mata hanya sebagai satu-satunya lembaga yang memiliki kewenangan dalam penuntutan di bidang pidana dan menganut asas kejaksaan satu dan tidak terpisahkan dan Jaksa Agung berada di puncaknya (openbaar ministerieis een en ondeelbaaren de procureur generaal aan het hoofd). Padahal tidak demikian karena Kejaksaan memiliki jaksa yang bertindak sebagai JPU dan JPN yang mana tugas dan kewenangannya berbeda dalam menangani setiap perkara.
Persinggungan tugas JPU dan JPN salah satunya dapat dilihat dalam pengananan perkara tindak pidana korupsi, berdasarkan Pasal 34 Undang-undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi jo Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU PTPK) bahwa JPN dapat melakukan gugatan perdata terhadap ahli waris terdakwa yang meninggal dunia. Artinya jaksa yang bertindak sebagai JPU tidak dapat bertindak sebagai JPN dalam perkara perdata yang sedang ditangani. Oleh karena itu menurut Pasal 34 UU PTPK, JPU harus menyerahkan perihal gugatan perdata kepada JPN agar tidak menimbulkan conflict of intrerest.
Ada atau tidaknya conflict of interest sebenarnya dapat ditemukan dalam sebuah telaahan awal pada saat permohonan bantuan hukum diterima oleh JPN, sebagaimana yang diatur dalam Perja 25/2015 yang menyebutkan setiap permohonan bantuan hukum wajib dibuatkan telahaan awal oleh JPN. Dalam telaahan awal tersebut harus memuat analis hukum yang lengkap apakah termasuk lingkup tugas dan kewenangan bidang Perdata dan Tata Usaha Negara serta untuk mengantisipasi adanya benturan kepentingan dengan bidang lain disertai analisis strengths, weakness ,opportunities dan threats (SWOT) terhadap kasus/perkara yang dimohonkan oleh pemberi kuasa. Apabila dari hasil telahaan awal tersebut disimpulkan dapat diberikan bantuan hukum, maka JPN dapat melanjutkan permohonan bantuan hukum kepada pemberi kuasa sesuai prosedur yang berlaku. Apabila tidak dapat dilanjutkan, maka permohonan bantuan hukum tidak dapat diterima dan dilanjutkan oleh JPN.
Secara normatif, potensi conflict of interest dalam menerima perkara Perdata dan Tata Usana Negara dapat terjadi sewaktu-waktu karena pada dasarnya beberapa perkara Perdata dan Tata Usaha Negara dapat saja bersinggungan dengan perkara yang sedang ditangani oleh bidang lain yaitu Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus ketika kasus itu ditangani. Namun karena JPN dalam menerima permohonan bantuan hukum telah membuat telaahan yang dibuat dengan analisis hukum yang lengkap sebagaimana yang diatur dalam Perja 25/2015, mustahil terjadi conflict of interest dengan bidang lain khususnya dengan Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus. Sehingga apabila JPN menerima kuasa khusus dari pemerintah untuk mewakilinya baik di dalam dan luar pengadilan, maka dapat dipastikan tidak ada conflict of interest dengan bidang lain dalam menangani perkara tersebut.
Memang suatu dilema bagi JPN ketika dihadapkan untuk tidak menerima permohonan bantuan hukum dari pemerintah karena potensi terjadinya conflict of interest dengan bidang lain. Dalam Perja 25/2015 pun juga tidak mengatur secara tegas mengenai tidak dapat diterimanya permohonan bantuan hukum dari pemerintah sebagai pemberi kuasa. Tetapi dari norma yang bersifat kebolehan (mogen) yang tertuang dalam Perja 25/2015, memberi peluang bagi JPN untuk tidak menerima permohonan bantuan hukum karena adanya conflict of interest dengan bidang lain.
Dengan demikian dapat disimpukan bahwa conflict of interest JPN dalam menerima dan menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara merupakan suatu mispersepsi belaka. Pada kenyataannya mustahil JPN dalam menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara conflict of interest dengan bidang lain khususnya Bidang Intelijen dan Tindak Pidana Khusus.
Walaupun kejaksaan satu dan terpisahkan, tetapi JPN dan JPU merupakan pihak yang berbeda dalam menangani kepentingan hukum. JPN dalam menerima setiap permohonan bantuan hukum pun pasti didahului dengan ekspose perkara yang mana diantaranya akan dikaji ada atau tidaknya conflict of interest dengan bidang lain yang selanjutnya dituangkan dalam sebuah telaahan. Dalam telaahan itulah terdapat suatu analisis yuridis yang lengkap meliputi ada atau tidaknya benturan kepentingan dengan bidang lain bahkan disertai dengan SWOT terkait objek perkara yang dimohonkan bantuan hukum. Oleh karena itu apabila JPN menerima dan menangani perkara Perdata dan Tata Usaha Negara untuk mewakili pemerintah, maka dapat dipastikan tidak ada conflict of interest sebagaimana yang dipersepsikan oleh publik selama ini.
